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【摘要】隨著中國城鎮化進程的繼續推進，各大城市中的鄰避爭議日益增多。由於鄰避設施涉及較龐大的人群和社會利益，鄰避沖突已經成為影響城市社會穩定的一個重要因素，並成為城鎮化過程中一個必須面對並給以制度化回應的問題。目前，鄰避沖突存在的問題主要有：利益主體間意見整合機制滯后，鄰避相關信息共享機制缺失，其他救濟渠道不暢等。在鄰避設施決策和興建過程中，需要進行科學的規劃，避免客觀鄰避爭議﹔開放決策，減少主觀鄰避爭議﹔民主協商，防止鄰避沖突的發生和擴大﹔直面挑戰，將“環境正義”等新議題盡快納入政府政策議程。
【關鍵詞】城鎮化 鄰避沖突 環境正義 城市善治
【中圖分類號】D771.2 【文獻標識碼】A
鄰避沖突的產生
鄰避設施，主要是指“服務於廣大地區公眾，但可能對生活環境、居民健康與生命、財產造成威脅，以致受到居民排斥或感到嫌惡的設施”。這種性質的設置，除了“別在我家后院”（Not in my back yard)之外，因不受歡迎的程度或性質的不同，還有許多不同稱呼，如：“風險設施”（risky facilities)、“爭議性設施”(controversial facilities)、“本地不想要的土地使用”(LULU-Locally Unwanted Land Uses)、“不要在任何人家裡的后院”(NIABY-Not In Anybody's Back Yard) 、“不要在我任期內”（NIMTOF-Not In My Term Of Office）、“不要在地球上”(NOPE- Not On Planet Earth)，等等。從這些稱呼可以看出，鄰避設施在空間區位選址上常常伴隨著爭議，也即，多數人的福祉，為何要建立在少數人的不舒適上面﹔多數人的利益，為何要由少數人來承擔？對這種議題的批判在全球已持續40多年。
較容易產生沖突的鄰避設施一般包括喪葬設施、垃圾焚化爐、監獄、精神病院、禁毒機構、療養院、性病防治中心、電視信號發射塔、污水處理廠、變電所等。這一類設施給公眾帶來較大生活便利和效應，但往往也會引致比較嚴重的“負”外部效應。鄰避設施的“負”外部效應源於這類鄰避設施與當地公眾在利益、價值和情感方面的沖突。主要原因在於：其一，這些鄰避設施帶來的環境和經濟影響，主要包括房地產價格和社區形象下降、空氣和水質污染、生態影響、景觀影響、噪音污染以及由此引發的健康問題﹔其二，這些設施通常對大多數人都有好處，但其環境和經濟的成本則集中在特定人群，導致了收益—成本分攤的不公平。
隨著中國城鎮化進程的繼續推進，各大城市中的鄰避爭議日益增多。一方面，城市對城市公用事業和市政基礎設施的需求激增，越來越多的鄰避設施不斷興建。另一方面，由於利益多元化、公眾環保意識和權利意識的強化以及信息傳播渠道的增加，公眾對鄰避設施所帶來的影響的感知能力和表達能力也將不斷增強，鄰避爭議可能性增加。由於鄰避設施涉及較龐大的人群和社會利益，鄰避沖突的緩解已經成為影響城市社會穩定的一個重要因素，並成為中國城鎮進過程中一個必須面對並給以制度化回應的問題。
鄰避沖突的成因
近幾年產生較大影響的鄰避沖突有上海磁懸浮項目、重慶垃圾填埋項目、廣東番禺垃圾焚燒發電廠項目、江蘇啟東造紙廠排污管道建設等。不同城市發生的鄰避沖突，其發生的具體過程雖各有不同，但一個共同的原因在於鄰避設施興建方尚未確立特定的“鄰避設施”概念：其一，將鄰避設施看成一般性的公共設施，認為居民必須犧牲自己的利益以實現公共利益。其二，沒有意識到鄰避設施鄰近地區居民將承擔更多可能的負面效應，因此也需要相應補償。其三，基於以上兩點，將鄰避沖突界定為一般性的群體性事件，而不是“收益和成本分攤不均衡”的鄰避沖突。因而對這類沖突的處理，陷入了一般性的群體性事件處理窠臼而走向誤區，不但沒有緩解沖突，還帶來了更多隱患。
這種認知上的誤區進而導致了實踐中的偏差：
利益主體間意見整合機制滯后。鄰避興建方尤其是地方政府在進行鄰避設施決策時，常常採取“決定—宣布—辯護”的模式。即在初期決策時依據專家意見封閉進行，缺乏與利益相關公眾的直接互動，而在公布決策時強調社會利益和公民責任，呼吁居民做一個“良好公民”，當事人意見往往難以進入決策過程。另一方面，數量稀少且缺乏獨立性的社會組織既難以對分散的個體意見進行整合並向政府提出合理的利益訴求，也不能代表政府對公眾進行宣傳、管理和疏導。如此，政府對鄰避設施的選址和補償決策等往往會被居民認為是強加的，導致情緒化和極端化反應，進而加劇社區對設施的可能威脅的主觀預期，形成惡性循環。
鄰避相關信息共享機制缺失。大量鄰避設施的鄰避性都需要專業知識和科學論証，以支撐各方的理性決策。但在當前鄰避設施的信息機制中，一方面是政府對鄰避設施選址政策公開程度不足﹔另一方面是當事人對政府和項目發起人的不信任。這加劇了決策信息共享的困難。在信息困乏的情況下，利益相關人對鄰避設施的近期與遠期后果缺乏充分了解，容易產生不安全感與不公平感，並接受一些不准確或錯誤的概念，主觀上夸大其負面后果，導致過度的自我保護。在這種偏差下，鄰避設施將在公眾中產生“鄰避有害”的心理認知，並與鄰避興建方的“設施無害”的輿論做對抗，容易激發集體行動。
其他救濟渠道不暢。以行政主導的鄰避設施決策中，公眾不僅在經濟性成本與損失方面難以得到承認，其在價值和情感方面的堅持更難以得到公共決策者的認同。在公眾權利意識覺醒的情況下，其利益、價值與情感的表達常常呈現個體化的特征，缺乏相應的規范和標准。這些都需要人大、政協、司法等作為公正的第三方介入，對公眾的意見進行方向性引導並在由行政部門主導的決策中保護公眾的各項權利。當前，鄰避爭議常常表現為行政部門和公眾的雙方對抗，人大、政協作為社會利益整合、引導與表達的力量未能充分發揮作用，司法救濟也難以成為獨立的裁決力量，在全國范圍內尚未形成典型的司法裁決案例。這些都增加了鄰避沖突及抗爭發生的可能性。
鄰避爭議中的“環境正義”
鄰避爭議及沖突的討論之所以非常重要，是因為其背后所隱含的是更大層面的“環境正義”問題。自從20世紀80年代中期“環境正義”在美國提出以來，它迅速成為社會科學界環境研究議題，並於20世紀90年代成為政府施政的關注點。1987年，美國聯合基督教會種族正義委員會（United Church of Christ Commission for Racial Justice）發布的“有毒廢棄物與種族”的研究報告指出，美國境內的少數民族社區長期以來不成比例地被選為有毒廢棄物的最終處理地點。這一結論震驚了少數民族社區及環境學者與環保運動者，“環境正義”從此成為環境研究與環保運動的一個重點。
對於環境正義的定義甚多，但筆者基本上接受這一陳述，即環境正義是“由環境問題引起的社會不義”，它是潛存在鄰避爭議后面的倫理價值，如Bunyan Bryant在《Environmental Justice--Issues, Policies, and Solutions》一書中的論述：“環境正義比環境公平性范圍更廣泛。它涉及了那些用來支持可持續發展社區的文化規范與價值、規則、管制條例、行為、政策與決策，以便人們可以在社區中因由其是安全的、有教養的、富足的信心而互動”。發達國家與發展中國家的不平等貿易、跨國企業對全球資源的截取，以及性別不平等等，都可以用環境正義來分析。環境正義討論的焦點在於：人類生產行為所產生的污染危害包括垃圾、有毒廢棄物等，往往被社會強勢群體以各種手段強行迫使弱勢群體接收及承擔。弱勢群體原本是資源分配不均的受害者，對各種危害缺乏認識，並且是最不具抵抗力的人群，但是他們卻經常在非自願的狀況下遭受鄰避設施所帶來的威脅，可謂“雙重社會不義”。
如何解決鄰避現象中的環境難題呢？我們目前利用科技力量嘗試推進環境保護的努力是應該肯定的，但僅依賴科技去解決所有環境難題而不考量倫理價值，導致的結果可能是所要解決的問題同它所制造出來的一樣多。基於此，“環境正義”主張：少數群體及弱勢團體有免於遭受環境迫害的自由，平均分配社會資源，可持續利用資源以提升公眾生活素質，及每個人、每個社會群體對干淨空氣、水和其他自然環境有平等的享用權。這些都是解決鄰避現象中“雙重社會不義”的重要價值理念。
特別要指出的是，最近幾年在幾個城市引發抗議的PX項目其實並非鄰避設施，而是帶有風險的商業項目。與鄰避設施不同，商業項目涉及的是經濟利益，是可上可不上的﹔而鄰避設施往往代表的是公共利益，通常是必須建設的。對於鄰避設施項目，通常涉及如何讓居民接受和補償的問題﹔而對於商業項目，則首先是居民願不願意你建的問題。對一個地方而言，興建一個PX項目是企業行為，在這個過程中政府是居民的代言人，政府應該與廠商進行談判，商討更有利於當地居民的做法。很遺憾，我們的政府通常會忘記這一立場，因為各地在GDP競爭方面壓力巨大，政府往往將企業項目看成了自家項目，甚至界定其為公共利益項目。這些概念的混淆，實質上是對居民權利的另一種誤導與傷害。
鄰避沖突的規避
鄰避爭議在西方國家已經持續40多年，基於已經推進的實踐，規避乃至消解鄰避沖突首先應該把握三個基本原則：其一，承認公眾在利益、價值和情感方面的多樣性和個體性，因而鄰避效應在更多時候是相對和主觀的，而非絕對和客觀的。其二，承認公眾有基本的判斷力或常識，在解決鄰避問題時能夠扮演積極而富有建設性的角色。其三，承認鄰避效應在當前城市建設中的客觀性，盡量避免鄰避設施產生客觀的鄰避效應，更重要的是避免因鄰避設施的鄰避效應產生的沖突。當然，我們認為，重要的不是有無鄰避問題，而是能否把這些問題納入制度化途徑，即建構一種基於“制度緩解”的、恰當的問題解決機制，避免其深陷“官民”沖突的困境。
以這些原則為基礎，在鄰避設施決策和興建過程中有如下幾點操作性的建議：
科學規劃，避免客觀鄰避爭議。中國城市的各類鄰避問題大多是布局性和結構性的，源於在快速推進的工業化和城鎮化進程中未能在宏觀決策和整體規劃上考慮環境和資源因素。在未來城鎮化進程中，要特別注意通過對城市整體功能規劃科學布局公用設施，鄰避設施（特別是垃圾處理等“絕對不受歡迎”設施）規劃時應參考設施的科學防護距離和居民的心理可接受距離，遵循“阻力最小原則”而非“效益最大化”原則。特別是，必須盡早開展關於鄰避設施居民可接受距離的科學調查並建立相應數據庫，作為決策輔助系統。早在1980年，美國一項研究就發現，當居民接受度同為50％時，不同鄰避設施工廠的可接受距離如下：燃煤電廠為9英裡（miles），有害廢棄物處置場為49英裡，而核電廠則為50英裡。而在這些方面，我們現有科學的、有說服力的數據是非常少的。當然，還要重視通過開發技術或轉移危害來降低鄰避設施對周邊地區的負面效應，包括採用綠色新型技術，強化監測，提高安全與環保標准等。
開放決策，減少主觀鄰避爭議。對鄰避設施負面效應的主觀認知是造成居民反對鄰避設施的重要原因，因此要為公眾參與決策提供更多支持，推動鄰避設施選址方式從“決定—宣布—辯護”向“參與—自願—合作”轉變，避免因突然公布而造成居民極端化、情緒性反應。
首先，讓公眾參與“落地化”、“理性化”。我們已經有很多公眾參與的制度安排，但都太含糊，不具體，缺乏實際操作性。在鄰避設施選址和興建過程中，公眾參與文本必須要簡明清晰地回答如下四個方面的關鍵問題，社區參與主體：誰參與？參與的主體為何？是否僅限於積極分子？或是包括一般無參與知識乃至沉默的居民？社區參與程度：社區參與是否一定要以改變鄰避決策為目標？支持與倡導鄰避決策是否也是一種參與形式？社區參與可以分成哪些不同程度？社區參與方式：社區參與應該包含哪些方式？聽証會？咨詢委員會？居民大會投票？究竟哪一種方式比較適合當地情況？社區參與困境：可能產生哪些參與上的問題？應如何促進居民參與，減少抗爭？在此過程中，還要特別注意充分發揮人大、政協以及其他中國特有的體制內民意表達渠道，增強調解時的公信力。我們很多地方在決策時也安排了聽証會、專家論証等制度，但公眾卻認為“聽証會是走形式，專家是磚家”。因此，政府需要一點一滴地積累誠意，一步一步地完善制度。
其次，改變單一的鄰避設施補償方式。補償是最早用來解決鄰避設施問題的制度，提供適當的補償能提高居民接受度，增加設置的成功性。基於經濟學的外部性理論，鄰避設施對於居民造成的外部成本應該內部化，也就是污染者應該付費。但是，眾多事實也表明，有一些鄰避設施並不能因為補償而被居民接受。一般對於具有高風險的設施，如高放射性廢料處置場、高放射性廢料暫存場、低放射性廢料處置場，其補償措施通常無影響力。因此，補償金之外，需要有更多的其他措施來促進共識。比如，可以組合利用經濟補償、土地指標補充、稅費減免、增加就業以及與鄰避設施相對的“愉悅設施”（如健身場所、休閑場所）的提供等各種政策手段，最大化實現收益和成本分攤的均衡”。
再次，針對鄰避設施最有可能帶來的環境風險，可以借鑒日本的公害防止協議，由居民代表團體、政府、鄰避設施興建單位三方進行談判並簽訂“環保協議書”，明確回饋制度、監測公示制度、意外發生后的補救制度，同時居民代表團體通過教育疏導社區居民，增加居民對政府和項目單位的信任度。
民主協商，防止鄰避沖突的發生和擴大。加強政府機關的政策營銷與政策對話能力，把握公平和效率之間的選擇，妥善處理不可避免的鄰避問題，防止其走入對抗的死胡同。調查發現，公眾對鄰避問題多是一種情緒性反應，不一定需要有技術層面、經濟層面或行政層次的理性知識。因此，構建公眾意見整合機制尤為重要。可以通過社區大會、聽証會、論壇、民調、共識會談、工作坊、評議會等交流平台，使利益相關者之間公開討論、充分審議、理性協商，以促進與深化對利益與風險的認知，為最終達成各方都可接受的方案提供可能。注重發揮人大、政協和司法機關的作用，增強裁判和調解時的公信力。另外，在規劃鄰避設施布局時，應遵循“阻力最小原則”而非“效益最大化”或“距離代價最小”等原則。在確定鄰避設施位置時可以採取“反向抬價拍賣模型”的市場化補償方案，即將補償額度在多個選址中進行拍賣，直到有地區願意接受為止。改變單一的鄰避風險補償方式，通過補償分享成本、重新分配收益以及解決公平和公正的問題。可以採取的補償方式包括鄰避設施的提供、項目規劃補償、土地指標補償、企業動遷補償、公眾動遷補償、加大項目建設的資金投入、提高收費和財政補貼標准、給予費用減免等惠民措施、增加就業機會等。
當然，我們需要知悉的是，即使採取了以上措施，鄰避設施還是有可能不被多數公眾所接受。在這樣的情況下，原定的鄰避設施決策被取消也是一種選擇。也即，並非所有的鄰避決策都要被接受。1995年美國賓夕法尼亞州政府公布了根據技術原則選出的適合存放低放射性廢料的場址，並寄望於當地居民能夠接受設廠。1997年針對居民和縣長的一項調查結果表明，當補償提升至3倍時，縣長支持率由29％提升至31％，當提供的工作數由70提升到210個時，支持率由29%提升至31％，但是反對者仍然是多數。如調查結果一樣，1998年該州居民不接受此設施，導致政府放棄此計劃。
直面挑戰，將“環境正義”等新議題盡快納入政府政策議程。中國持續多年的轉型和城鎮化過程，已經給我們帶來了許多新的命題和挑戰，對於這些問題，我們不應還囿於傳統的體制特征和處理辦法，對這些新命題視而不見。從鄰避沖突來看，這裡涉及兩個重大的問題及其制度化，一個是“知情的權利（the right to know）”，一個是前述“環境正義”（environment justice）。關於“知情的權利”，美國加利福尼亞州的“知的權利法”（the Right to Know Act）是一個典范。該法根據“飲用水安全與毒性物質強制執行法”（Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act）制定，目的是：避免不安全的化學物質進入社區環境，特別是禁止化學物質影響飲用水的安全﹔要求化學物質的制造商或販賣商，給予消費者“清楚而合理的警告”。該法規范嚴謹，執行徹底，對於現實中這類鄰避沖突的規避也發揮了重要作用。目前我們在這方面的法規還停留在被動的政府信息公開層次，尚未上升到必須的公眾權利層次。因此這方面的議題必須盡快納入政策議程，在這方面的法規制度也必須盡快完善。
關於“環境正義”以及相關的“少數人利益的保護”同樣如此。1987年的報告使得潛存於美國社會底層的“環境正義”被廣泛關注。此后，美國也頒布出台了多項制度對此予以回應。從中國鄰避沖突的最終解決來說，也必須在法律和制度上將各種具有鄰避效應的公共設施列入公共議程中，不能再以模糊的“尊重多數人利益”而犧牲鄰避設施所涉及的少數人利益。事實上，中國目前的一個重要的社會變化就是個體權利日益清晰化﹔面對這樣的公民，“少數人的利益”不能隨意被忽略或者掩蓋，“少數人的利益”也應該得到尊重和保護！
新一輪中國城鎮化過程不僅要求城鎮化能提供新的增長驅動力，以維持並繼續擴大我們的優勢﹔也要求我們能規避和緩解各種社會沖突，有效促成社會價值、社會規范和意識形態的多元融合，實現有發展的增長。正如裡根所言“政府從來都不是解決問題的原因，政府就是問題本身”。要實現中國城鎮化的這一目標，有賴於城市善治的建構與達成。城市善治，首先意味著城市政府和領導者的專業化。城市的管理，本身就是人類最專業的一個管理領域，城市空間的設計，產業的規劃，公用設施的分布，等等，其專業化程度及質量無不關乎城市福祉。同時，城市善治也意味著我們必須通過持續性的治理結構完善（比如市場與社會、政府與社會關系的理順，政府自身規則的確定，公民參與），構建強大的政府利益整合能力、再分配能力和市場規制能力，有效彌合城鎮化過程中諸如鄰避沖突等各種社會差異。十八屆三中全會提出“確立市場在資源配置中起決定性作用以及更好發揮政府作用”，但我們似乎應該對“市場化”有更清晰的判斷：“良好”的市場並非只是一個自由競爭的市場，更應該是一個可被治理的市場（a governed market）！
從更大的層面而言，鄰避沖突的順利解決必須經過政府的大轉型。中國這些年的改革實際上是經濟的市場化和社會的多元化過程。經濟的市場化要求政府轉變職能，在這方面我們已經取得較大進步﹔而社會的多元化則要求政府轉變社會管理思路。以往政府的社會管理模式面對的是一個不流動的、單一化的社會，如果不改變，勢必與多元化的社會之間形成斷裂，並帶來各種社會不信任和不穩定。因此，政府要正視這種改變，並採取相應的治理方法。比如，鼓勵和扶持公民自組織發展，讓它們在各種沖突解決過程中發揮出自己的力量。
（本文系國家社科基金重大招標項目“城鄉一體化背景下的社會穩定體系建設”的階段性成果，項目批准號：13& ZD041）
Analysis of the Institutional Response to "Not in My Backyard"
—The "NIMBY Conflict" and "Environmental Justice" in Urbanization
He Yanling
Abstract: As urbanization continues to deepen in China, the "NIMBY conflicts" were increasingly seen in big cities. Because the NIMBY facilities involve the interests of a large number of people and the society, the NIMBY conflict has become one of the important factors affecting social stability in cities as well as a problem that must be addressed with an institutional solution in the process of urbanization. At present, the NIMBY conflict mainly has the following problems: the mechanism for integrating the opinions of interested parties falls behind; there is not any mechanism for sharing NIMBY-related information; and other relief channels are not smooth enough. In the decision-making and building process of NIMBY facilities, we need to make scientific planning to avoid NIMBY conflicts; make decision-making open to reduce subjective NIMBY conflicts; adopt democratic consultation to prevent NIMBY conflicts from occurring and expanding; and face the challenge squarely, and include "environmental justice" and other new issues in the government's policy agenda as soon as possible.
Keywords: urbanization, NIMBY conflict, environmental justice, urban good governance
作者簡介
何艷玲，中山大學中國政治與公共事務管理學院教授、博導，中山大學中國公共管理研究中心常務副主任。研究方向為地方與城市政府管理、行政改革、非營利組織發展。主要著作有《強制性城市化的實踐邏輯:貝村調查》、《都市街區中的國家與社會：樂街調查》等。
