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作者單位：中國社科院財經戰略研究院，本文為國家社科重點項目〔13AZD073〕的階段性成果
對“產能過剩”問題存在的爭議
人們目前似乎形成了一種共同的判斷：產能過剩嚴重，產能過剩問題突出。據工信部公布，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，因此也形成了相關的政策：2013年10月國務院印發了《關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，11月國土資源部發文《嚴禁為產能嚴重過剩行業供地》。同時，國際機構也對中國企業的產能過剩問題高度關注。比如，IMF認為是中國的高投資率引起了產能過剩並導致了資源錯配，使得總體投資回報率由20世紀90年代初的25%下降為如今的16%。IMF還利用經濟增長模型測算后指出，如果這個問題不能很好地糾正，中國經濟的年增長率將可能跌至4%左右。
從更長的時間區間看，中國也一直存在著產能過剩的“頑疾”，每一次經濟相對不景氣時，都需要治理產能嚴重過剩問題，但越治理，似乎產能過剩問題越嚴重，產能擴張一直非常快速，因而如何解決產能過剩的問題成為宏觀決策中的重大問題。
不過非常奇怪的是，截至目前，關於中國制造業產能利用率的統計結果仍然沒有統一。已公開發布的最為樂觀的估計是OECD測算的中國制造業產能利用率的季度數據，2011年平均水平達到85.60%。相比而言，IMF國別報告的統計結果最為悲觀，數據顯示中國平均產能利用率在2008年金融危機爆發之前是80%左右的水平，但是危機爆發之后迅速下降，至2011年僅為60%左右。然而，根據筆者實際調查的企業微觀數據，部分國有企業產能利用率事實上是很高的，某國有鋼鐵企業在2010年、2011年和2012年的產能利用率分別為90.74%、83.99%和87.84%，特別是2013年年底，產能利用率的數據進一步攀升。微觀數據和匯總數據出現了巨大的反差，這些混雜的信息充分顯示出已有測度結果的相互矛盾和較大偏差，因而需要對產能過剩與否及過剩的程度進行科學、准確的判斷，在此基礎上才能進行政策選擇。
從國際層面看，很少有國家將產能過剩視為一個很重要的命題：首先，在政策層面，主要國家有產能利用率的統計指標，部分國家產能利用率也很低，但並沒有所謂的“產能過剩”治理的政策主張，全球產能過剩也沒有像GDP等其他經濟指標一樣有官方全球統計數據﹔其次，在研究層面，在更多的經濟學分析中，並沒有將產能過剩作為一個關鍵議題加以研究，而是側重對產能利用率的剖析。因而除了實踐統計環節存在爭議之外，學術界對於如何看待產能過剩問題更存在著真偽命題之爭。
從全球主要國家的統計數據比較看，中國的產能利用率並不是最低的，這就意味著需要考慮是否真正存在著嚴重的產能過剩、出台一系列政策是否有必要的問題。
如何判斷中國的產能過剩和產能利用率數據
數據和信息是問題解決的前提。雖然產能利用率在界定上存在著一些爭議和難度，但企業通常能夠反映自身的開工程度，因而從企業的問卷調查中能夠獲取較為准確的信息。由於國家統計局未系統公布產能利用率的數據，這導致了產能利用率判斷上的爭議。
值得注意的是，企業在報告其產能利用率數據上，存在著如實反饋真實信息的激勵和約束問題。事實上，很難期望企業會准確反饋產能利用率數據，目前，國內的企業並沒有真實反映其產能利用率數據的激勵，反而存在著夸大其產能和產能過剩狀況的可能性：作為對其他企業的威懾，通過夸大其產能、降低產能利用率的數據，能夠在一定程度上起到阻止其他廠商進入的意圖﹔此外，出於政策影響目的，企業夸大其產能過剩，並造成所謂的“資源耗費”印象，有可能獲取更多的政策傾斜。目前，對企業不真實報告信息的約束和懲罰事實上難以實施，因而信息的可信度將是嚴重的挑戰。
筆者的判斷是，目前匯總所得的產能利用率數據可能更多地被低估了，行業協會提供的數據可能更多地夸大了產能過剩問題，大部分企業的產能利用率仍處於適度的水平。隨著經濟形勢的轉變，產能利用率會很快回升。
目前對產能過剩的強調可能過頭了，存在著企業和行業推動的政策性扭曲。不排除少數企業為了獲取政策支持而擴大了產能過剩的事實，也不排除少數國有企業和重點行業在一定程度上引導了消除產能過剩的政策出台：清理和化解產能過剩在政策上主要是“淘汰和清理落后產能”，特別是產能較小的企業，這種政策一定程度上是維護大企業的利益。基於這種政策特性，化解產能過剩的政策有可能進一步扭曲了產能過剩問題，進一步加劇了產能過剩頑疾——所有的企業都力圖擴大產能，因為規模大、高產能的企業會受到保護。這就是產能過剩頑疾的政策怪圈。
如何准確分析產能過剩的原因
中國的產能利用率較低或產能過剩的原因，更多的可能是國有企業和政府行為的扭曲所致。從宏觀層面看，總需求在近幾年呈現出較大幅度的波動，外部需求下降降低了有效需求，產能利用率有所下降，而此后，國內的刺激政策出台，從另一個層面急劇拉高了總需求，宏觀運行態勢和宏觀政策導致了總需求的過度波動，這是產生產能利用率波動的基本原因﹔從微觀層面看，國有企業微觀利益機制和約束機制不強，更多地謀求政治利益或爭取政策支持，這可能導致了產能利用率在經濟不景氣時進一步降低。由於經濟處於不景氣時，政策決策層通常會出台一些刺激政策，這種刺激政策在短期看不具備經濟可行性，但國有企業會為了政策支持或政治考慮而迎合，進行相應的投資，從而擴大生產規模，由於存在著投資時滯，有可能在下一波經濟不景氣的初期，產能利用率會較低。另一個重要的推手則是地方政府，地方政府為了產出和規模，會利用中央政府的刺激政策不斷擴大產能，為企業的擴張提供各種顯性的補貼、隱性的土地等支持政策，而在中央政府試圖壓縮產能時，採取變相的拆小變大的方式進一步增加產能。
簡單地說，中央政府的刺激政策、地方政府的產出偏好及隱性補貼、國有企業的大幅度投資擴張等因素使得中國的產能不斷增加，但由於需求的波動，使得所謂的產能過剩問題不時出現。
化解產能利用率較低的長效機制
如何實施長效機制和政策？就政策選擇上，需要更多地理順價格機制，強化環境標准，更多的居民參與則是政策得以實施的重要保証。當前對鋼鐵等行業的產能過剩和產能利用率的關注，很大程度上跟排放和環境污染有關。而導致產能過高的主要原因在於，資源和環境等並沒有得到恰當定價。
因而，化解落后產能的長效機制，首先，可能需要更多地從市場機制入手，通過對資源和環境進行定價，通過影響成本等方式引導微觀層面的資源配置，減少地方政府的各項補貼措施，提高並加大對水電資源、三污排放等的收費。對於國有企業，需要強化其利益機制。
其次，就主管部門的具體政策上，更多地從環境標准層面強化前期的准入和后期的監管。在具體政策上，需要更多地通過環境標准等方式來實施，強化環境監督力度。
最后，如何實施這些政策，可能需要更多地引入監督主體。比如環境污染方面，由於污染與所在地的居民相關，而地方政府在短期內並沒有控制污染的真正動力，反而為了獲取GDP而發展有污染的企業和產業，中央政府和主管部門由於信息和執行力等問題，也很難完全監管，因而，將有切身利益的居民納入參與監督體系才是解決問題的最終方法。
