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聯合國 《2013年人類發展報告》以“崛起之南”為主題，指出很多“南方國家或地區”在過去20多年間取得了明顯進步，不僅人均國民收入快速增長，非收入維度的人類發展指數（如健康和教育）的增速也高於全球平均水平。盡管這些“南方國家或地區”的政治經濟環境各不相同，自然資源條件千差萬別，經濟發展模式亦各式各樣，但上述成功實現發展的 “南方國家或地區”均有一個共同特征——擁有一個積極主動的“發展型政府”。
二戰前的日本，二戰后的德國、韓國、新加坡、中國香港、中國台灣和改革開放以來的中國、越南政府，均可視為“發展型政府”。這種類型的政府將實現快速經濟發展作為主要目標任務，並具有以下特征：第一，通過明確支持特定行業、產業或地區的戰略政策，以促進其快速發展。第二，設立強力的各級政府機構，將高效的公共機構置於發展戰略的中心位置。第三，制定社會與經濟發展的階段性目標。第四，通過在經濟社會發展過程中的實際表現，確立和保持政治穩定性和合法性。
繆爾達爾1972年在 《亞洲的戲劇——南亞國家貧困問題研究》一書中指出，南亞無法實現經濟持續發展目標而持續貧困的原因，不是缺乏市場，而是缺乏好政府。世界銀行1993年的總結發現，以亞洲“四小龍”為代表的經濟體，在1960—1990年間持續的高速增長，不僅源自物質資本和人力資本的有效積累，更為是得益於市場化改革和政府政策的有效干預。改革開放以來，中國正是受益於擁有一個類似“發展型政府”，及其採用各種有利於經濟長期發展的政策干預。
然而，國家統計局公布的我國2003—2012年的基尼系數，處於0.45—0.5之間。基尼系數0.4，被國際公認為收入分配差距的“警戒線”。可見，傳統以GDP或GNP度量的經濟增長，缺乏福利含義。亞洲開發銀行2007年提出“包容性增長”理念，強調通過生產性就業、經濟機會平等和發展成果共享，在實現經濟增長的同時，將其成果惠及全體人民。而如何走出一條符合中國特色的包容性增長之路呢？構建服務型政府是關鍵。
必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。服務型政府是以人為本，在人民本位和社會本位理念指導下，以為人民服務為宗旨，主動為人民和社會謀利的政府。
服務型政府具有兩個重要特征。首先，服務型政府具有泛利性特征。服務型政府的基本職能是提供公共產品和公共服務，其收入來源於企業和公眾的賦稅，而支出用於為廣大公眾提供各類公共品，如義務教育和環境保護。以亞洲 “四小龍”為代表的東亞經濟體在1960—1990年成功發展的關鍵，均是得益於擁有一個泛利性政府，即關心全社會長遠利益的政府。這樣的政府有利於經濟趕超和發展模式的轉型。其次，服務型政府具有包容性特征。服務型政府以增加生產性投資和生產性就業機會為導向，傾向於通過增加生產性就業機會，以提高個體自生能力，通過戶籍制度和教育制度的改革，增強社會流動性，使得最大多數人廣泛地參與經濟增長過程，並從中受益，即注重經濟機會的平等和發展成果的分享。通過提高個體自生能力和增強社會流動性，而不是直接的收入分配，實現增長成果共享。改革開放以來，浙江省民營經濟的迅速發展，正是得益於具有包容性特征的服務型政府，如通過 “省管縣”擴權強縣創新行政管理體制和財政稅收體制，通過培育“中心鎮”提高基礎政府管理水平和創新城市化發展新平台。
為全面建成小康社會、實現社會主義現代化和中華民族偉大復興，實現經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”總體布局，應選擇可持續發展的包容性增長道路。建設廉潔、高效、民主參與和民主監督的服務型政府，是實現包容性增長的有力保障。
（本文系國家社科基金 “制度性貧困與包容性增長減貧模式研究”（11CJL033）階段性成果）
（作者單位：浙江大學經濟學院）
