破解制度性貧困

中國農村貧困人口從1978年的2.5億人，下降到2010年的2688萬人，貧困發生率從1978年的30.7%相應減少到2.8%。但是按照2011年中央確定的國家扶貧標准 （即農村居民家庭年人均純收入2300元），我國還有1.2億貧困人口，要確保到2020年全國實現全面建成小康社會的目標，任務十分艱巨。黨的十八屆三中全會公報和決議強調，要深化社會體制和經濟體制改革，以促進社會公平正義，實現發展成果更多更公平地惠及全體人民。

當前制約貧困地區人口脫貧的原因，不僅包括自然條件差、產業層次不高、文化素質低等因素，還涉及宏觀經濟、財政體制等深層次的原因。在全面建成小康社會和深化體制改革背景下，隻有不斷消除制度性障礙，創新扶貧開發體制，提高個體自生能力，才能做好扶貧開發各項工作，消除貧困、改善民生並實現共同富裕。

貧困是一種常見的社會經濟現象。因為財稅、戶籍、教育和社保制度等因素，很多地區和人口陷入由制度差異造成的貧困陷阱，形成制度性貧困。制度性貧困有兩層含義。第一層含義是指勞動者具有正常的學習和勞動能力，但由於后天教育不足、身份限制、政策缺陷和風俗陋習等制度缺陷而出現貧困。這種制度性貧困具有代際轉移特征，但可通過制度設計和公共政策來消除。第二層含義指受有關制度影響，資源在不同區域、不同階層、不同人群、不同個人之間的不平等、不公平分配，造成某些區域、階層、人群和個人的貧困。制度性貧困的一個明顯后果，是使個體自生能力減弱，如發展權利不足、教育水平低下和貧困代際轉移等。

在破解制度性貧困中，浙江省從企業和農民自生能力角度出發，依托發展民營經濟和創新財政體制，取得顯著成績。浙江省統計局的監測調查數據顯示，2011年，浙江省63.4%的低收入農戶家庭人均純收入超過4000元，所有縣的農村“低保”標准全部提高到2500元以上，按照國家扶貧標准2300元 （2010年不變價），浙江已全部消除貧困人口。浙江省從“三農”特點和各地實際出發，形成了破解制度性貧困的浙江經驗。

第一，大力發展民營經濟和增強個體自身能力。從“個體戶”和“家庭作坊”走向全國性的專業市場，浙江民營經濟的迅速發展形成了較為完善的商品市場和生產要素市場，有力地推動了人口、資金等要素的流動和集聚，將農民從土地上不斷地解放出來，加快了農村小城鎮建設和城市化的進程。通過發展民營經濟提高企業和農民個體自身能力，是脫貧和緩解制度性貧困的重要途徑。浙江省大力推動浙商創新創業，形成了“百萬能人創業帶動千萬民眾就業”的反制度性貧困機制。

第二，加大轉移支付力度和創新財稅體制。手中有了民營經濟創造的稅收，政府不斷加大轉移支付力度，以統籌城鄉發展，如加大對“三農”的財政投入和轉移支付力度、推進農村住房改造和城鎮化建設、力推“家電下鄉”和建立健全城鄉居民社會保障制度等。此外，浙江省還進行一系列的財稅體制改革創新，如首創生態環保財力轉移支付、專項性一般轉移支付制度。同時，為培養人才和提高人力資本水平，浙江省積極開展教育專項支付制度創新。如建立和完善省、市、縣（市、區）三級政府獎學金制度，並重點向省屬高校及師范、農林、航海等專業和少數民族、殘疾等學生比例較大的高校傾斜，適當照顧財政較困難地區的高校﹔積極推行“助困教育券”制度，以努力提高貧困學生通過勞動獲得報酬的機會。

第三，探索新型行政管理體制和推進城鎮化。浙江省大力推進“省管縣”和培育“中心鎮”的行政體制改革，“從上到下”（即從省到縣）以擴權強縣形成與民營經濟與區域經濟相適宜的行政服務模式﹔從“從下到上”（即鎮到市）形成與塊狀經濟和小市場特點結合的農村工業化和城鎮化模式。“省管縣”和“中心鎮”一方面釋放了體制性約束，促進了民營經濟和區域經濟的發展，另一方面培育出一批經濟繁榮、社會進步、功能完備、生態文明、宜居宜業、社會和諧的小城市，構筑集聚能力強、帶動效應好、體制機制活、管理水平高的城市化發展新平台。

（本文系國家社科基金 “制度性貧困與包容性增長減貧模式研究”（11CJL033）階段性成果）

（作者單位：浙江大學經濟學院）