以制度建設推進城鄉社會一體化

　　處理好城市與農村社會的關系，是中國現代化進程中的重大課題。2002年，黨的十六大首次提出了“城鄉社會統籌”發展戰略，經過10年的政策實踐和理論研究，我們對城鄉社會發展問題有了較為全面理性的認識。2012年，黨的十八大進一步提出“城鄉社會一體化”發展戰略。由“統籌”發展到“一體化”，體現了我們黨對城鄉社會關系認識的升華。

　　社會融合的對立面是社會排斥。由於二元社會結構，在公共資源分配、勞動就業以及社會保障領域出現了對農村與農民的社會排斥，具體表現為：農村公共服務事業遠遠落后於城市﹔農民工不能完全融入城市生活，不能享有城市居民享有的福利﹔城市從農村獲取廉價的土地資源，而失地農民沒有充分享受經濟發展利益﹔城鄉居民社會保障利益差距較大等。城鄉社會一體化有助於打破城鄉二元社會結構，消除社會排斥賴以產生的土壤，進而實現城市與鄉村的社會融合。我國城市與鄉村的社會融合，不是城市消滅農村，也不是農村消滅城市，更不是城鄉一樣化，而是城鄉社會的和諧共生以及城鄉居民共同分享改革發展所創造的文明成果。

　　城鄉社會一體化重在消除權利的差異化，以實現所有公民——無論生活在城市還是鄉村，都享有平等權利。隻有建立健全相應制度，才能保障城鄉社會一體化事業的健康發展。當前，應著重建設以下三項基本制度：

　　均等的公共資源分配制度。教育和醫療衛生是現代社會生活不可或缺的兩大資源，具有公共物品屬性，因而主要由國家供給。國家通過公共財政支出來滿足人們教育和醫療衛生的需要。若從法權角度看，公民的教育權及健康權，同屬於社會權利的范疇。依據社會權利的邏輯，國家對公民的教育權利和健康權利應當平等保護、一體對待。然而，長期以來我國公共資源配置不均等，表現為國家把教育和醫療衛生等公共資源的大部分投入到了城市，而農村地區相對較少。農村教育及醫療衛生事業發展緩慢，其與城市的差距越來越大，城鄉公民的教育權利和健康權利出現了不平等的現象。為此，要按照權利平等理念，建立健全教育及醫療衛生制度，均衡配置城鄉公共資源，以保障城鄉居民平等享受教育和健康權利。

　　公正的勞動就業制度。城鄉勞動力資源的自由流動和平等待遇，不僅是經濟問題，更是一個社會問題。城鄉社會一體化，歸根到底是人的一體化，社會中的每一個人都有勞動就業的權利，這一權利不應當因為城鄉身份的差異而有所不同。換言之，每一個公民不應當受到就業歧視。農民工對我國城市和工業的發展作出了重大貢獻，但作為城市中的弱勢群體的農民工，在就業中卻受到了某種程度的歧視。具體表現為就業機會歧視、就業待遇歧視、就業培訓歧視以及就業安全保障歧視等方面。就業歧視導致農民工應當享有的機會均等和平等待遇的權利被剝奪，因而對農民工的社會排斥就不可避免。由於就業歧視，農民工盡管在城市生活與工作很長時間，卻很難融入到城市生活。要推進城鄉社會一體化，必須完善勞動就業法律制度，其基本理念是促進就業平等，反對就業歧視。應盡快制定《反就業歧視法》，對就業歧視的行為種類、構成條件、監督檢查、救濟渠道以及法律責任等作出明確規定，以切實保障勞動者平等就業的權利。

　　統一的社會保障制度。社會保障是社會的安全網，它給予處於生命波折時期的個體以基本的生活保障，使他們體面而有尊嚴地生活下去。我國憲法規定，享受社會保障是公民的基本權利。因此，不應在社會保障內部人為地制造新的社會不公。我國現有的社會保障是城鄉分離的社會保障，城市居民與農村居民分屬於不同的社會保障體系之下。城鄉分離的社會保障導致了城鄉居民社會保障利益的不公平。例如，城市老人的養老金待遇遠遠高於農村老人，農民工不能完全享受城市職工的社會保險利益等。推進城鄉社會一體化，必須打破城鄉二元社會保障，著力構建統一的社會保障體制。城鄉統一的社會保障法律制度應堅持國家對城鄉社會保障財政投入的合理原則、社會保障賬戶城鄉之間轉移的自由原則、城鄉社會保障利益的公正原則。

　　（作者為國家社科基金項目“農村社會保障法的理論重構與制度創新研究”負責人、南京財經大學教授）