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由華中師范大學張立榮教授主持的國家社會科學基金重大項目“促進社會公平正義的服務型政府建設和公共服務體系完善研究”（批准號07&ZD030）已於2012年2月結項。
一、該項目研究的目的和意義
建設服務型政府、完善公共服務體系、促進社會公平正義，是黨的十七大作出的重大決策。因而，開展該項目的研究可以為貫徹落實黨的十七大作出的戰略決策、加快建設服務型政府和公共服務體系、促進社會公平正義提供理論支持、政策選擇和操作性方案。
開展該項目的研究，不僅具有上述重大現實意義，而且具有以下重大理論意義：有利於探索、總結服務型政府建設和公共服務體系完善的客觀規律﹔有利於拓展、深化服務型政府建設和公共服務體系完善的理論研究﹔有利於促進公共管理學科及相關學科的發展。
二、《服務型政府》專著的主要內容及重要觀點
該專著根據黨的十七大及十七屆二中、三中、四中、五中全會精神，秉持“促進社會公平正義”的價值取向，運用管理學、政治學、社會學、經濟學、統計學、數學等多學科的理論、方法和技術以及充分的文獻調查和全國性大規模實地調研所獲取的第一手信息和資料，對“服務型政府和公共服務體系”為何建設、建設什麼、怎樣建設的重大理論和實踐問題進行了總體性聚焦和多維度審視，提出了8個重要觀點：
1．建設服務型政府和公共服務體系，是黨和國家面對新世紀變革態勢作出的重大抉擇和戰略轉換。
2．促進社會公平正義、實現基本公共服務均等化，是我國建設服務型政府和公共服務體系的基本價值取向。
3．中國共產黨的為人民服務思想和以人為本的科學發展觀，是我國建設服務型政府和公共服務體系最直接、最具現實指導性的理論基礎。
4．缺乏統一的標准體系及實施規劃，是我國當前建設服務型政府存在的兩大瓶頸性問題。
5．加快服務型政府建設的主要現實著力點，是完善公共服務體系。
6．完善公共服務體系的指導原則，是符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續。
7．完善公共服務體系的模式選擇，是包容型公共服務模式。
8．完善公共服務體系的根本性舉措，是緊緊圍繞現階段最廣大人民群眾“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”等“五有”基本公共服務需求，進行“組合拳”式的制度創新。
三、《服務型政府》專著的主要學術創新及重大政策建議
該專著對“服務型政府建設和公共服務體系完善”問題進行了符合邏輯的思想演繹和細致精深的學術開掘，取得了積極成效，主要表現在以下6個方面：
1．採用了新工具。比如，採用“5×1”系統權變模型構建中國服務型政府的標准體系、採用“服務三角”模型構建新型農村公共服務體系建設的國家標准、採用比較經濟學中的DIM工具研究農村公共服務電子化供給模式、採用指數模型檢測縣級政府的基本公共服務績效等。
2．探索了新范式。即把規范研究與實証研究相結合，著力實証研究，而且這種實証研究不滿足於簡單的數字比較和比例描述，而是進行細致深入的統計分析和科學規范的計量模型構建，並且嘗試著將結構方程等數學方法引入研究之中，探索構建了“變量定義→模型構建→假設陳述→實証檢驗→結果分析→政策建議”的公共管理問題研究范式，這就使得實証研究的方法更為科學、過程更為嚴謹、結果更為精准、政策建議更具針對性。
3．作出了新論証。比如，在評述和借鑒學術界關於“服務型政府”含義的觀點的基礎上，對“服務型政府”這一關鍵概念進行了新的詮釋，認為“服務型政府”概念的理論內涵不僅表現為以公民本位和社會本位為理念、以服務人民為宗旨、在依法全面履行政府職能的過程中突出公共服務、承擔服務責任，而且表現為“以民主憲政體制為依托”，即政府機關及其工作人員必須遵從憲法的規定和精神，如正當性、多樣性、財產權、公平保護等。這種詮釋和論証，在國內學術界具有創新性。
4．創立了新命題。該專著指出：“服務型政府建設的理論基礎由直接依據與間接借鑒共同生成”﹔“實現服務型政府建設方式由地方自主性探索向中央規劃性推進的根本轉變”﹔“服務型政府的‘5×1’系統權變模型”﹔“基於‘服務三角’模型的新型農村公共服務體系”﹔“政府提供普惠、均等的基本公共服務是其法定義務”﹔“以公共需求的優先序改善公共服務的供給結構和制度安排” 、“以市場化推動公共服務供給主體和方式的多元化”、“以信息化促進公共服務的科技化”﹔等等。這些命題在國內學術界具有獨到性。
5．提出了新見解。該專著提出，以“包容性增長”為核心理念的包容型公共服務模式有三個實質性內核，即“社會性公共服務支出和經濟性公共服務支出配比適當”的公共服務支出模式、“廣覆蓋、保基本”的公共服務消費模式、“政府主導、多元協同”的公共服務供給模式﹔該專著還提出，應當根據規劃能力、資源汲取能力、資源配置能力、執行能力、危機管理能力等亞能力對政府公共服務能力影響力的大小，有針對性地建設和提升政府公共服務能力﹔應當按照可靠性、反應性、關懷性、監督性等服務質量維度的重要次序，制定和實施相應的服務質量改進策略﹔等等。這些見解在國內學術界同樣具有新穎性和獨到性。
6．發現了新領域。隨著研究活動的推展和實証調研工作的深化，該成果發現了一些新的具有重大理論和應用價值的研究領域，如服務型政府建設標准的分層性研究、可測性研究、實驗性研究﹔又如統籌城鄉發展、推進城鄉公共服務一體化，需要聯動突破四大難題，即農村產權制度改革與農民財產性收入問題、城鄉建設用地增減挂鉤與保証耕地質量問題、進城農村人口土地承包權、宅基地退出和補償問題、進城穩定就業農村人口的市民化問題﹔等等。
該專著在進行細致精深的學術開掘的同時，注重回應國家發展的戰略需求和廣大人民群眾的現實關切，以契合我國經濟社會發展的時代方位、促進社會公平正義的價值定位、鞏固黨的執政地位等“三位一體”的視角，全面系統地進行務實管用的對策探尋，提出了100余條政策建議，其中具有鮮明全局性、戰略性、關鍵性和針對性的重大政策建議有以下25條。
1．針對當前服務型政府建設存在的“缺乏統一的標准體系”的瓶頸性問題，該專著在國內學術界率先嘗試性地提出和構建了由5個一級標准指標、25個二級標准指標以及若干三級標准指標構成的“中國服務型政府標准體系”。
2．針對當前服務型政府建設存在的另一個瓶頸性問題即“缺乏國家層面的總體規劃和實施方案”，該專著在國內學術界率先以頂層設計、整體規劃、統一領導、理性操作為旨趣，系統地提出了“加快服務型政府建設的中長期規劃（2011—2020年）：基於5個層面的14條政策建議”以及“加快服務型政府建設的近期實施綱要（2011—2015年）：基於6個維度的7條政策建議”。
3．要遵循五項基本原則加快服務型政府建設。一是堅持以人為本、執政為民，把維護人民群眾的根本利益作為工作的出發點和落腳點﹔二是堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協調，與國家現代化建設中長期戰略相統一﹔三是堅持解放思想、實事求是、與時俱進，正確處理繼承與創新、立足國情與借鑒國外經驗的關系﹔四是堅持發揮中央和地方兩個積極性，在中央的統一領導下，鼓勵地方結合實際改革創新﹔五是堅持積極穩妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結合，實現由量的積累向質的提升發展。
4．要加快政府職能轉變，形成服務型政府的職能結構。關鍵是要調適政府的維護性職能、經濟性職能、社會性公共服務職能三者之間的比例。政府職能結構調整的總趨勢為：控制和降低維護性公共支出，穩定經濟性公共支出，增加社會性公共服務支出。通過調整，逐步實現社會性公共服務支出佔政府財政支出總額的45％及以上，達到中等收入國家的平均水平。
5．要深化政府機構改革，形成科學的公共服務決策與執行體制。即要繼續探索實行職能有機統一的大部門體制，加強政務綜合管理，同時探索實施大部門體制內部分離決策部門的執行職責改革。合理調整地方政府層級結構，使省級政府和縣（市）政府成為中央政府公共服務決策的執行層級﹔取消地級層級或實行市縣分治﹔鄉鎮政府向自治單位轉變。通過體制改革，強化省級政府在本轄區公共服務方面決策、統籌職責，縣級政府成為執行中央和省級政府公共服務決策、擔負本轄區公共服務基礎設施建設和管理職責的基層政府。此外，還要推進和深化財政上的“省直管縣”改革，使之向行政上的“省直管縣”體制過渡，從而為進一步發揮縣級政府提供公共服務方面的作用創造優良的體制條件。
6．要抓緊研究制定全國性的基本公共服務均等化戰略規劃和實施方案。即首先要明確基本公共服務的范圍，制定全國統一的基本公共服務最低標准，設置專門的工作時間表，使基本公共服務覆蓋到全體成員﹔然后在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提下，先行在全國統一制度安排，解決不同省份、不同部門各自制訂政策口徑不統一，跨城鄉、跨區域對接困難的問題﹔最后通過制度創新，逐步縮小基本公共服務在城鄉、區域及不同社會群體之間的差距。配合基本公共服務均等化戰略規劃的實施，要研究建立基本公共服務數據採集和監測體系。
7．要按照公共服務職責與財權相匹配、支出管理責任與財力相匹配的原則，完善財政管理體制。即要明確中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在提供義務教育、公共衛生、社會保障、生態環境等公共服務方面的“公共服務職責”和“支出管理責任”，健全財力與事權相匹配的財政體制，理順各級政府間財政分配關系。與此同時，規范和完善中央財政對地方的轉移支付制度。建立區域均衡導向的財政投入機制。增加一般性轉移支付規模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障。加強中央對地方專項轉移支付管理，逐步減少中央各部委提供公共服務的支付責任，強化其政策規劃、指導和監督職能。建立監督評價體系，著力提高中央財政轉移支付效果。
8．要推行以公共服務為主要內容的政府績效評估體系和行政問責制度。政府績效評估體系應當包括義務教育、基本醫療和公共衛生、公共就業服務、最低生活保障、社會救助等方面的單項和綜合評估。要優化評估框架，完善評估程序，健全評估機制，將社會公平正義實現狀況和人民群眾滿意程度作為評估首要標准，保証評估體系發揮應有作用。此外，要將績效評估的結果與干部的選拔、任用、激勵相聯系，在此基礎上建立和實施嚴格的行政問責制度，加強政府對公共服務供給的監管職責。
9．要按照政事分開、事企分開、管辦分開、營利性與非營利性分開的原則，統籌規劃和分類推進科技、教育、文化、衛生、體育等事業單位改革。通過改革，形成公益目標明確、投入機制完善、治理結構規范、微觀運行高效、監管制度健全的事業單位管理體制和運行機制，確保政府公共服務職責的充分實現。
10．要按照“包容性增長”的核心理念，結合我國國情，借鑒世界各國建設公共服務體系的經驗教訓，選擇和建設“公平和效率相互依存、和諧包容”的公共服務體系模式即“包容型公共服務模式”。
11．要立足於國家層面，構建起由公共服務組織機構子系統、范圍標准子系統、設施條件子系統、運行機制子系統、法規制度子系統等5大子系統構成的公共服務體系宏觀框架。
12．要在全國范圍內構建“1+9+1”義務教育新模式，即“學前一年+九年義務教育+初中后一年職業培訓”的11年制免費教育模式，擴展“學有所教”的內涵。
13．要著眼於國家經濟社會發展全局，統籌構建提高勞動者工資、降低居民稅收負擔與消除導致收入分配不合理的體制和經濟結構、實現全體人民“勞有所得”的政策體系和工作機制。
14．要以促進就業為經濟社會發展的優先戰略，健全勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業相結合的機制，創造平等就業機會。
15．要健全完善和強力推行工資集體協商制度，確保一線職工分享企業發展成果，形成和諧穩定的企業勞資關系。
16．要設立勞動工資與通貨膨脹之間相關度的測算系數標准，進而適時調整企業職工工資標准，形成企業職工貨幣工資與物價指數挂鉤的聯動機制。
17．要以農村為重點，將基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，積極推進城鄉基本醫療衛生服務均等化。
18．要按照社會主義制度的本質要求，完善城鄉居民最低生活保障制度，擴大保障覆蓋面，提高保障標准，努力實現最低生活保障在較高水平上應保盡保。
19．要建立和實行政府主導、覆蓋全民的由國民年金制度和名義賬戶制度構成的基本養老保障制度。
20．要制定和實施嚴格的保障性住房建設巡查、考評、約談和問責制度，確保保障性住房建設任務落到實處。
21．要以實現廣大農民自身發展和公平發展為目標，加快破除城鄉二元結構、推進城鄉公共服務一體化。
22．要創新公共服務供給方式，引入競爭機制，實現公共服務供給主體和供給方式的多元化。
23．要加快公共服務信息化建設，改善和優化公共服務供給的技術手段。應將工作的重點定位於運用互聯網技術建立全國統一的公共服務供給信息平台。此外，還應抓好政府公共服務流程再造工作，推進政務公開，增強公共服務供給的透明度。
24．要加快公共服務相關立法步伐（如研究、制定《基本公共服務均等化法》等），努力實現中央政府及地方各級政府公共服務職責和行為的規范化、法制化。
25．要加大公務員教育培訓力度，增強公務員的人民至上觀念以及公共服務的意識和技能。
四、《服務型政府》專著的學術價值和應用價值以及社會影響和效益
該專著致力於將規范研究與實証研究相結合、定性分析與定量分析相協同，尤其注重深度的統計分析和科學的計量模型構建，由此探索創建的“變量定義→模型構建→假設陳述→實証檢驗→結果分析→政策建議”的公共管理問題研究新范式，具有重要的社會科學研究方法變革、創新價值。
另一方面，該專著創立的新命題、提出的新見解、發現的新領域，同樣具有重要的學術價值。
此外，該專著提出的“中國服務型政府標准體系”、“加快服務型政府建設的中長期規劃及近期實施綱要建議”、“新型農村公共服務體系建設的國家標准”、“縣級政府基本公共服務績效評估指標體系”、“縣級政府公共服務能力建設方案”等政策建議和操作性方案，具有重大的應用價值﹔一些政策建議（該專著的前期成果）已被中央機構編制委員會辦公室（行政管理體制改革司）、湖北省人民政府、江西省人民政府等中央和地方黨政機關採用，產生了顯著的社會效益。
（課題組供稿）
