《加強和改善國家對農業農村發展的調控和引導對策研究》成果簡介

 

 

由浙江大學郁建興教授主持的國家社會科學基金重大項目“加強和改善國家對農業農村發展的調控和引導對策研究”（批准號08&ZD020）已於2012年5月結項。

1、 項目研究的目的和意義

進入新世紀以來，新農村建設日益上升為國家戰略。新農村建設堅持“多予少取放活”，支農財政的大幅增加改善了農業農村的生產生活狀態，但在確立農民主體地位、拓展農民參與現代化建設能力、激發農業農村內在發展潛力和實現城鄉經濟社會協調發展方面卻表現不足。本項研究建立了包括戰略-制度-政策等在內的系統框架，其中既有對農業農村發展中一些關鍵問題，如城鄉關系，政府與市場、社會關系的原則性討論，也有對農業生產、農民轉移和農村治理等領域的具體政策分析。這些成果對於解決當前我國“三農”問題具有重要的實踐價值。

進一步說，本項研究的各項成果雖然是以“三農”為研究對象得到的，但它們的價值並不局限於農業農村領域。任何國家的總體發展思路、政府職能以及公共政策體系，都是相互影響、彼此勾連的一個整體，農業農村發展作為中國經濟社會發展的重要組成部分，像任何一個細胞對於整個身體一樣具有全息性。也正因此，本項研究得出的結論，不僅是對破解“三農”困局、推進城鄉統籌和一體化發展問題的回答，它們或可對當前我國經濟社會發展乃至整個現代化進程亦具有啟示意義。

2、 重要觀點與對策建議

中國農業農村需要再出發。中國農業農村的再出發，需要從戰略、制度和政策三個層面同時著力，加強國家對農業農村發展的調控和引導。戰略明確農業農村的發展方向，解決中國農業農村“往何處去”的問題。政策是政府的行動工具，是政府用於激發農業農村發展活力，改善農業農村生產生活現狀的重要載體，它解決政府“做什麼”和“怎麼做”的問題。制度決定了政府自身的行為方式，是政策有效性的重要影響因素，它解決政府在職能履行中“如何分工，如何協調”的問題。

（一）戰略轉型：從“行政推動”到“內源發展”

當前我國正處於“轉型中國家”向“城市化國家”的轉變進程中，在這一時期，政府既要向城市化借力提高農村居民收入、倒逼農業部門提升生產回報率，也要避免城市化將農業農村的生產要素吸收殆盡。因此，提高農業生產率、增加農民收入、促進非農化和縮小城鄉差距，是當前農業農村發展的關鍵任務。

如何實現上述目標？新農村建設採取“行政推動”的總體戰略，通過突出政府的再分配職能及其對農業生產、農村治理的積極干預促進農業農村發展。但是，在農業生產率總體不高、農村人口特別是農村貧困人口比重依舊較高的背景下，農業農村不需要也不可能通過以政府再分配職能為核心的“行政推動”戰略實現全面、協調、可持續的發展目標。基於此，“內源發展”應該成為新時期農業農村發展的新戰略。與原有以“多予”為政策重點，以“財政轉移支付和積極行政干預”為施政途徑的戰略不同，內源發展將“放活”置於政策的優先地位，把“解制”和“賦能”作為新的施政重點，由此確立並鞏固農民在農業農村發展中的主體地位，激發“三農”活力。“內源發展”戰略表明，農業的弱質、農民的弱勢和農村的落后並非天然和不可改變的，農業農村具備著強大的發展潛力，農業農村不僅可以、而且應該成為減貧和促進經濟增長的推動力量。由此，新戰略將確立農民主體地位、提升農民參與現代化發展的能力，作為國家調控和引導農業農村發展的可欲目標。

（二）治理轉型：突出政府職能的“兜底性”

本項研究構建了農業農村發展中政府與市場、社會的新分析框架，在其中，市場、社會分別是促進經濟發展、協調公平發展的首要路徑，政府則需要承擔農業農村發展中的“兜底”職能﹔在市場、社會能夠發揮作用領域，政府應避免多此一舉的干預，但它仍然需要在提供市場/社會運行制度、匡正市場/社會失靈以及培育市場/社會主體中發揮作用﹔最后，政府能力建設是政府落實以上職能的基礎保障。基於此，政府是農業農村發展中市場和社會力量的最終補充，它強調了政府職能的兜底性，通過將市場/社會置於優先地位，突出了政府不同職能的邏輯次序：構建市場/社會運行制度環境是政府的首要職能，匡正和補充市場/社會失靈需要以不破壞市場和社會機制為前提進行，而培育市場/社會主體則是政府階段性的工作職能，需要隨著市場/社會能力的提升而調整、弱化。

（三）政策體系重構：推進農業農村全面發展

以“內源發展”為戰略，以政府職能的“兜底性”為基本原則，本項研究展開了現代農業發展、農民市民化和農村社會管理等領域的公共政策，設計了包括農業農村發展中資源要素培育和激活政策、農業農村市場化、組織化政策、農民市民化政策以及農村社會管理體制創新等在內的政策體系。

第一，向城市化借力，建立以城鄉要素平等交換為核心的資源要素激活及培育政策。人力資源、資金和土地等要素面臨的困境和約束，是導致農民無法充分發揮自身的主動性和創造性，農業農村的生產潛力難以激發的重要願意。當前，應確立以城鄉要素平等交換為核心的資源激活政策，建立政府主導、市場競爭的農村人才培育政策體系，建立產權明晰、市場化流轉機制完善的土地激活政策體系，建立以財政補貼和獎勵扶持為主的農業農村金融扶持政策體系等。

第二，以土地承包經營權為核心促進農業市場化，以農民專業合作社為重點促進農業組織化。除了資源要素的培育和激活，市場化和組織化也是農業現代化的重要構成要素和發展路徑，它們對於提高農業生產要素的有效配置、促進農業發展、提高農民的市場參與能力和生產效率具有重要推動作用。當前，促進農業生產要素的市場化進程應當成為農業市場化的政策基礎，其中，應以土地承包經營權流轉為紐帶帶動並突破農業生產要素的市場化進程，以專業農戶為基礎、以專業合作社為主干、以專業加工企業為導向，促進農業組織化進程。

第三，以公民權利為基礎，重新設置農民市民化議程。我國城鄉、區域間的人口流動已持續近20年，但戶籍制度的藩籬卻始終未能真正破除。當前，農民工政策需要基於公民權利，改變原有基於市場邏輯、物物交換的市民化政策邏輯。同時，需要超越原有生存型的基本框架，把促進轉移農民就業、創業和社會參與作為核心目標，把建立健全農民就業促進體系、提升轉移農民在城鎮生活的政治參與度等納入市民化政策的范疇。

第四，以吸納多元利益與互動增效為導向，積極培育社會自治能力，創新農村社會管理體制。在鄉村社會從傳統到現代的轉型過程中，政府是避免市場力量對鄉村社會產生過度侵蝕的重要力量。但是，政府的介入並不總能改善農村的社會管理格局，相反，當政府行政力量替代農民成為社會管理中的惟一主體時，它甚至還會對農村社會造成進一步的侵蝕。從“內源發展”戰略出發，創新農村社會管理體制，需要明確行政主導的目的並非替代社會參與治理，而是以促進社會力量共同參與為根本目標發揮行政力量，因此，應在吸納多元利益與互動增效的導向下，積極培育社會自治能力，推動農村社會管理體制的可持續發展。

第五，創新政策工具，提高公共政策履行績效。農業農村發展不僅需要厘清政府與市場、社會的關系，制定相應的公共政策體系，還需要恰當地選擇政策工具，落實公共政策。根據強制性程度和生效機制，農業農村發展的政策工具可以分為規范性政策工具、激勵性政策工具、指導性政策工具、信息性政策工具和服務性政策工具等。上述政策工具的選取和優化，是提高農業農村發展政策績效的重要途徑。

（四）政府再造：增加農業農村發展的制度供給

當前掣肘中國農業農村發展的諸多因素，除了政策本身，還有政府行政管理體制等體制機制因素。加強和改善國家對農業發展的調控和引導，必須增加農業農村發展戰略轉型、政策體系重構的制度供給。

第一，改革以干部人事考核指標體系為核心的縱向問責機制，強化地方人民代表大會和司法體系等橫向問責機制，促進地方政府職能的全面履行。當前，中央政府施政綱領的轉變並不總是地方政府開展社會政策創新的根源，促進經濟增長和增加財政收益才是地方政府的優先目標。造成這一現象的原因，並不在於分權的財政體制，而在於縱向問責機制存在著顯著的局限性，以及橫向問責機制的不健全。因此，為了確保農業農村發展的政策得到全面、有效履行，中央政府除了應進一步調整干部考核評價指標體系的指標設計及權重之外，還應把橫向問責機制和縱向問責機制的完善作為重中之重，強化司法體系、地方人大的作用。

第二，明確願景，培育共識，分類推進省管縣體制改革，促進省、市、縣協調發展，實現一體化城鄉合治。當前，市管縣體制下的城鄉關系是一種“板塊式的行政合治”，不僅沒有實現經濟社會發展的有機融合，而是形成了政治經濟體制上的二元結構，出現戶籍、土地、就業、財稅和社保等多種“逆向”制度安排。而省管縣體制具有“一體化的城鄉合治”特征，可以通過上移公共服務統籌權，實現城鄉基本公共服務的均等化，通過下放公共資源配置權，增加縣域經濟社會發展的活力。基於省管縣體制改革的條件分析以及對全國26個省區的聚類研究，省管縣體制改革的總體思路是：明確改革願景，大力培育改革共識﹔採用漸進方法，推進分類改革﹔改革行政區劃，合理調整省縣規模﹔轉變政府職能，實現市縣協調發展﹔實行市縣分等，推進干部人事制度改革﹔完善法律法規，搞好制度配套。

第三，以職能分工為重點調整縣鄉關系，充分發揮縣、鄉鎮政府在農業農村發展中的積極性。鄉鎮政府是直接面向農業、農村和農民的基層政府，在鄉鎮政府改革后，縣鄉關系在農業農村發展中發揮著重要作用。當前，鄉鎮政府在社會管理和公共服務中的主動性和自主空間並沒有得到根本提升，而多作為縣級政府的附屬機關形象出現。縣鄉兩級政府應以職能分工為重點，開展行政體制、機構設置和財政體制等的配套改革。

第四，以發揮政府與社會資源的聯動效應為核心，以構建財政支農的法律機制為保障，提升政府支農資金的效率與效益。完善財政體制，不僅需要解決財政轉移支付的分配問題，更需要重視支農資金使用的效率提升。整合財政支農資金、提高支農支出效益，以及強化政府資金的引導和撬動作用、實現政府資源與社會資源的聯動效應，是提高財政支農效率的關鍵途徑，而建立確保財政支持農業農村建設資金供給的法律機制，則是確保政府有穩定可靠支農資金用於實現城鄉統籌的重要保障。

3、 成果的學術價值

本項研究致力於探究國家在促進經濟社會全面發展中的應有職能及其實施方式。在研究中，我們著眼於農業農村發展，但又不限於就“三農”論“三農”，將農業農村發展視作一個國家制度、政府職能與公共管理體制的問題，立足中國經驗，為國家角色和職能理論作出了新貢獻。具體而言，本項研究的主要學術價值包括：

第一，提出“內源發展”新戰略，為國家加強和改善農業農村政策提供了新思路。本項研究發現，建立在“行政推動”基礎上的發展模式缺乏可持續性，不僅無法實現改善弱勢群體生活水平的目標，長期看來還會由於缺乏內生發展的動力而淤積停滯，產生更大的問題。中國農業農村需要再出發，即確立“內源發展”的新戰略，發展並不只是社會和經濟水平的提升，它更應體現為新生產組織方式的變化，以及個體參與現代化建設能力的提升。“內源發展”新戰略的提出，刷新了關於農業農村發展階段和趨勢的認識，為加強和改善國家對農業農村的調控和引導提供了新思路。

第二，界定政府與市場、社會關系，提出了政府職能的“兜底性”特征，明確政府職能的內容及其優先次序，發展了關於國家角色和政府職能的理論。本項研究提出，政府是農業農村發展中的重要主體，但不是惟一主體，它需要在與市場、社會的互動中解決農業農村發展問題。進一步說，政府需要界分它與市場、社會之間的行為邊界，在充分尊重市場配置資源的基礎性作用、尊重農村社會自主管理的基礎上，體現政府職能的“兜底性”特征，即構建市場、社會運行制度環境是政府的首要職能，匡正和補充市場、社會失靈需要以不破壞市場和社會機制為前提進行，而培育市場/社會主體則是政府階段性的工作職能，需要隨著市場、社會能力的提升而調整、弱化。通過引入市場、社會的“能力”概念，研究成果超越了以往關於政府最優職能邊界的靜態討論，強調了政府職能的“兜底性”，通過將市場、社會置於優先地位，突出了政府不同職能的邏輯次序。

第三，分層次系統考察央地、省市縣與縣鄉政府關系，推進政府管理理論。當前，我國的公共政策研究領域存在一個顯著特征，即重視界定“好”的制度、政策，較少關注形成這種優質公共政策的體制機制基礎。治標之外，更要治本。本項研究指出，政府管理體制至關重要，它不僅是確保良好公共政策得以執行的保障，也是可持續地提升政府治理有效性的良藥。本項研究從多維度對地方政府行為進行了考察，其中既有以干部人事體制、財政體制為核心的激勵機制分析，也有省管縣體制、縣鄉分權等職能分工理論的考察，推進了政府管理理論。其中，本項研究提出了“社會政策為經濟發展服務”的地方發展型政府新形態概念，刷新了國內外對中國地方政府行為模式的認識，並通過案例研究確認了財政體制在塑造地方政府行為方面的主導作用，澄清了已有理論中關於縱向問責機制和財政體制對地方政府行為影響主次關系的爭論。

4、 社會影響及效益

第一，本項研究形成了一系列政策研究報告，得到了國務院總理溫家寶等領導的批示，對公共政策制定產生了積極影響。課題組通過國家行政學院《送閱件》、浙江大學《公共政策內參》等途徑向高層級政府及其部門提交研究報告和政策建議，其中一些政策建議得到高層領導批示，如《東部地區推行“新農保”的主要難點和政策建議——對上海、浙江、江蘇三省的調查》得到了國務院總理溫家寶、副總理張德江的批示，《消除“逆市民化“根源，快速推進城鎮化》等3件得到浙江省委趙洪祝書記、省長夏寶龍等領導的批示等。

第二，部分階段性研究成果發表后，被國內重要報刊、網站廣泛轉載，並獲得了高水平學術獎勵，顯示了課題研究成果的學術影響力。課題組的系列學術論文在《中國社會科學》、《中國行政管理》等國內重要期刊發表，並被《中國人民大學報刊復印資料》、《高等學校文科學術文摘》等轉載。

第三，本項研究的重要階段性研究成果《農業農村發展中的政府與市場、社會：一個新的分析框架》，獲浙江省第十六屆哲學社會科學優秀成果獎一等獎，體現出本項研究的高學術水准和社會影響力。

（課題組供稿）