發達國家環境治理經驗的中國借鑒

摘要 激發全民族的文化創造力，關鍵在於正確認識政府在文化建設中的作用。目前中國文化軟實力不強、文化創造力不足的現象，不能簡單地認為是由於政府對文化管得太少而造成的。政府不能撒手不管，更不能管得太多、管得太死。關鍵是要調整好國家和社會、社會和個體的關系，深入反思和清除計劃體制的弊端，深化文化體制改革，逐步有序地增強社會的自主性和自組織能力，最大程度地激發社會的活力和個體的創造力。

關鍵詞 文化創造力 政府迷思 文化體制改革

發達國家環境公共治理的基本經驗

通過梳理英國、法國、德國、美國、日本等5個發達國家的環境公共治理理論、制度及管理模式，其主要經驗有：

環境公共治理實踐離不開環境社會科學理論創新。在發達國家的環境公共治理實踐中，環境哲學社會科學各學科對環境污染、環境破壞、環境保護、環境權、環境公平、環境與經濟社會發展相互關系等重大問題的理論研究，極大地提高了社會各界對環境問題的認識程度，科學思潮的涌動也極大地激發了社會公眾的環保意識。在這些國家的工業化進程中，環境理論界、公共決策機構與社會公眾密切互動，推動了環境公共政策方向和側重點與時俱進，取得了良好的環境公共治理績效。需要指出的是，環境問題是一個極其復雜的外部性問題，環境污染與環境保護涉及到受損者與受益者，環境公共治理理論與環境公共治理實踐之間也並不是簡單的一一對應關系，而是“雙向交織的一多關系”：一種環境公共治理理論可以對多個環境公共治理實踐有效，而一種環境公共治理實踐則必定牽涉多種環境公共治理理論。正因為如此，不能簡單地用一種單一的環境公共治理理論來指導一切環境公共治理實踐活動。這或許正是在發達國家工業化進程中，環境倫理學、環境哲學、環境社會學、環境經濟學、環境政治學、環境法學、環境管理學等諸多學科，與環境問題相伴而生並得到蓬勃發展的原因所在。歷史地看，環境社會科學的創新為環境公共治理實踐提供了強大的理論武器。

環境法律制度體系從碎片化向系統化方向發展演變。從發達國家環境法律制度的變遷軌跡看，基本上都是沿著從碎片化到系統化的方向發展演進的。18世紀的英國在環境立法初期，其處理污染問題的立法規定具有明顯的碎片化特點，法律之間缺乏有效銜接和聯系，是單項性的，系統性欠缺。直到20世紀中后期，隨著環境問題的增多、復雜化，環境立法數量驟然增加，環境法律也由此步入系統化軌道，立法范圍覆蓋了環境污染、環境保護的各個方面。20世紀60年代，法國在總結法律制定實施經驗教訓的基礎上，開始對分散的法律法規進行歸並，逐步建立起了完備的、呈不斷強化細化趨勢而且能夠有效實施的環境保護法律體系。德國的環境立法特色鮮明，它是以保護人類生命、健康與尊嚴為目標，以預防原則、責任人、合作等為准則，具有環境法律法規逐步增加和細化、環境法內容的生態化、環境法的一體化、環境法機制的間接化，以及環境法的區域化和國家化等鮮明特征，各種法律規定非常完備嚴謹、具體詳細，具有很強的可操作性。美國的《國家環境政策法》作為環境基本法，對環境與經濟、社會發展的關系做出了重要界定，以此為指導，形成了環境污染控制和環境資源保護兩大類環境法律體系，全面細致地對環境污染控制的目標、手段和職責做出規定，保証了美國環境法的實施效果。

可持續發展已成為環境保護的核心價值並付諸實踐。1996年，美國出台“美國國家可持續發展戰略——可持續的美國和新的共識”，並由兩個機構負責實施可持續發展戰略計劃：總統可持續發展理事會、可持續社區聯合中心。為實現可持續發展戰略，美國通過改革稅收和補貼政策，採用市場激勵手段等改革環境管理體制，確立了新的、有效的政策框架，並在資源保護、社區建設、人口與可持續發展方面採取了一系列措施。進入21世紀后，英國政府採取一系列手段保証可持續發展戰略的實施，包括頒布可持續發展戰略，發布新的可持續發展指標統計，對生態價值進行貨幣評估，綜合運用行政管制與經濟激勵約束手段等，全國上下共同推動環境保護與節能減排，取得了顯著成效。法國前后發布了兩個《可持續發展戰略》，涵蓋了10個領域的500多項行動，成立了“可持續發展部際委員會”。2005年法國議會通過了一部環境法規的集大成者——《環境憲章》，該憲章將環境利益上升到國家根本利益的高度，對生態保護和可持續發展做了憲法性解釋和說明。德國以可持續發展作為國家目標，遵循可持續發展的要求，構建了對社會和生態負責任的經濟秩序，以循環經濟和環境稅改革為代表的成功經驗尤其值得我國學習借鑒。日本則明確把21世紀定位為“環境世紀”並實施“環境立國”戰略。2007年6月1日通過的《21世紀環境立國戰略》確定了可持續社會建設、環境保護、經濟成長和地區振興等四個主要方案，以及具體實施的八項重點政策。

環境公共治理手段逐步轉向經濟激勵和社會創新。與傳統行政命令式的環境管制手段相比，經濟激勵性政策和社會創新性政策對經濟社會的扭曲最小，而且治理效果更為明顯。德國自20世紀80年代開始，就將環境保護政策的重點轉變為採用市場機制，使短缺資源的成本和環境污染的代價變得昂貴，即污染者付費原則，利用市場機制及市場調節工具，出台以“產廢付款”為准則的各項政策措施，對廢物減量、節約型社會建設及循環經濟的發展起到了積極推動作用，在工業和污染上產生了向更有利於環境的生產和消費方面轉移的效應。日本在環境公共治理中，除了政府直接干預外，注重利用市場機制促進環境保護，充分發揮碳排放交易市場、可再生能源市場、排污權交易市場的作用，鼓勵各類企業實施節能、減排、發展循環經濟，並給予必要的補貼和稅收優惠，同時注重環境保護領域的基礎性研究和開發工作，鼓勵環境技術創新和專利研發。

環境公平與公民參與是環境公共治理發展的必然要求。以環境權為基礎，環境公平理念在環保領域的滲透是社會發展的大勢。美國在環境公共治理法律制度和環境政策制定過程中，越來越重視由環境污染及環境管制所引起的環境收益與環境負擔在不同人群中的公平分配問題。日本政府從國民教育、非政府組織發展、企業環境經營多維度構建社會參與環境治理的激勵制度，維護環境公平。英國在加入《奧胡斯公約》后，就從信息獲取公開、環境決策參與、環境糾紛法律訴訟三個方面積極推動公眾參與，不僅在環境影響評價制度中強制要求公眾參與，在環境治理方面也鼓勵地方政府將居民的意見納入考量。公眾參與機制既有助於政府環境治理決策的公開性、規范性及有效性，也有助於增進環境公共治理的公平正義性。法國各級環保機構和環保組織，十分重視讓各階層人員和非政府組織的代表參與管理，在制定環保法律、法規、制度和排污收費標准時，都要廣泛征求各方意見，集中大家的智慧，以增強環保法律法規的可行性和有效性。良好的公民環境意識、環境權意識、環境參與意識是環境公共治理的基礎性條件，這在德國已經得到了充分驗証，而增強與環境相關的公民意識，需要宣傳教育，更需要通過民主政治及法律手段來予以保障和實現。

環境科學研究為環境管理提供了強有力的技術支撐。美國環境科學研究的內容廣泛，包括基准研究、數據庫建設、模型開發、預測預警等。對環境科學研究的重視充分體現了美國環境管理尊重科學的核心價值觀，高水平的科學研究與環境決策相結合，為美國環境標准的制定及環境控制手段的實施提供了科學依據。1996年，美國政府還以制定“國家環境技術戰戰略”為主線，通過實施項目計劃，開發新的環保技術，推動環境技術的出口和轉讓。日本政府重視環境科學技術研發，採取必要措施應對不確定性：加強在科學知識和科學技術方面的投入，最大限度地進行科學決策，基於預防為主的思路制定對策，並以此決定針對不確定性的政策措施，對實施策略進行調整。

以績效為導向的環境預算體系是環境支出效率的有效保証。美國聯邦環保局的新績效預算模式整合了戰略化的目標管理、企業化的業務運作和項目化的資金統籌，將基於國民環境權益需求的環保戰略目標作為公共財政資源的配置依據和評價標准，預算目標明確、預算過程精細、預算實施效果顯著。這種以績效為導向的環境預算體系，在環保資金管理與信息披露上都具有明顯優勢，保証了環境資金的使用效率和環境管理目標的實現，是我國財政預算制度借鑒和學習的方向。

發達國家環境公共治理經驗的啟示

中國的工業化和城鎮化正處於加速時期。一方面，由於經濟持續增長與經濟規模擴大、消費擴張以及消費方式變化、人口增長等各種因素對資源消耗和污染排放的增加，使得環境前景不容樂觀﹔另一方面，面對錯綜復雜的環境問題，環境公共治理的理念、法律制度和治理模式等都難以適應環境治理實踐的要求，治理主體和治理手段單一、法律制度不完善、體制機制創新滯后、公民參與程度低、治理信息不透明等諸多缺陷顯露無遺。發達國家環境公共治理的上述經驗給我們的啟示是：

樹立人與自然和諧共生的理念。在中華文明的歷史長河中，人與自然的關系一直被視為“天人關系”，倡導“天人合一”的和諧理念。新中國成立后，為了盡快擺脫貧困落后面貌，鞏固新生政權，奠定工業基礎，曾經倡導人定勝天、征服自然的倫理道德觀，並付諸經濟社會實踐，其影響深遠。市場化改革以來，一些地方極力追求經濟增長和物質財富進步，忽略了人的精神、道義、美德等崇高價值，在物質和精神之間出現了嚴重的分裂與失衡。從某種意義上說，中國生態環境危機實質上是人的精神危機，環境問題實質上是生態倫理道德問題。隻有喚醒人們的生態意識，培育人們熱愛生命、熱愛自然、與自然和諧相處的內在情感，才能正確認識和處理人與自然的關系﹔隻有具備高尚的道德才能自覺遵循保護環境的行為准則，改變生產方式和生活方式，主動履行對自然的道德責任和義務，促進人與自然、人與社會和諧發展。

轉變經濟增長方式，走可持續發展之路。中國自1978年改革開放以來，一直堅持“以經濟建設為中心”，直到2012年黨的十八大首次將“生態文明建設”納入社會主義現代化建設“五位一體”的總體布局，時間已過去了34年。在此期間，中國經濟的增長方式是粗放式的，即以GDP和財政收入為導向，以高投資、高出口、高資源能源消耗、低土地成本和勞動力成本為路徑，是不可持續的。日本從20世紀50年代的“產業優先”到20世紀80年代“環境保護與經濟發展同等重要”，再到21世紀“環境保護先行”和“環境立國”，大致經過了50年的時間。從日本的經驗看，中國應加快轉變經濟增長方式：一方面，政府要把可持續發展作為環境保護的核心價值，政府、環保組織通過環境教育、文化導向、輿論引導、倫理規范、道德感召等，喚醒全民的環境保護意識，真正將環境保護意識全面貫穿到經濟社會發展以及人們的生活之中﹔另一方面，要通過技術進步、結構升級、法制約束、社會規范等，大力促進經濟增長方式轉型。

樹立環境公共治理的系統觀。環境問題是一個復雜的系統性問題，因此，環境公共治理應樹立系統觀。英國運用邏輯和數學方法，研究資源與環境系統的運動規律，通過計劃、組織、領導和控制等手段，對組織所擁有的人、財、物、信息等資源進行合理配置和協調。中國環境保護機制不合理，在很大程度上是因為缺乏資源與環境的系統管理體系，使得環保往往停留在口號上，決策者、監督者、執行者三者之間沒有建立起良性互動機制。提高中國環境公共治理績效，必須樹立系統觀，針對資源與環境如何評價、保護、分配、開發、利用、恢復、補救和重建、監測監管等環節，進行系統科學的環境公共政策及相關政策制定，將資源與環境管理中所有的要素調動起來，形成一個有機的良性互動系統。通過樹立系統觀、建立系統的環境監管法律法規、合理劃分環境監管職責權限、整合環境公共治理中的各種要素等，提高環境公共治理效率，降低環境風險，提高環境質量。

推進環境社會科學理論發展。西方國家工業化進程中層出不窮的環境問題，促進了環境社會科學理論發展創新，反過來，環境理論的發展創新又為環境公共治理實踐提供了強大動力。隨著中國工業化進程的加快以及環境矛盾的日益凸顯，雖然環境倫理學、環境經濟學、環境法學、環境哲學、環境社會學、環境政治學等若干環境社會科學在中國誕生，但總體上看，中國的環境理論研究仍然滯后於環境實踐，而且理論研究基本上還處於引進、學習和吸收西方國家環境理論的階段，缺乏與中國環境實踐的深度融合，環境理論界與相關公共決策部門以及社會公眾之間的良性互動關系也遠未形成。立足於中國實際，學習借鑒國外理論研究成果，推進中國的環境理論研究、環境知識傳播以及環境教育發展，培養全民環境意識，促進環境理論研究與政府公共決策和公民環境行動之間的良性互動等，任重而道遠。

健全環境法律制度。中國環境保護的立法進程明顯滯后於經濟社會發展，而且環境立法缺乏系統性、協調性，加之環境執法不嚴，甚至環境法律在某些地方形同虛設。為此，需要學習借鑒西方國家環境立法經驗，立足於中國實際，按照可持續發展原則、預防污染和有效控制跨界污染原則，水、大氣、固體廢物等污染綜合控制原則，公眾參與原則，以及環境與經濟綜合決策原則等，加快建立健全各項環境保護法律制度，特別是污染物總量控制、許可証、排污費、環境影響評價、環境審計等方面的環境法律制度，使之更加完備、更加透明、更加公正，並且把污染綜合控制和全過程控制作為這些法律制度的基本目標。

合理劃分環境公共治理職能，建立統一的環境監管機制。從中國實際情況看，中央政府與地方政府之間的環境公共治理責權劃分有待進一步明確，環境保護職能需要逐步向專門環境保護機構適當整合。中央政府的環保職能應主要定位在國家和民生利益層次，著力提高環境保護機構對國家經濟社會發展規劃、政策和重大問題的參與權、話語權和統籌協調能力。中央政府要通過提供環境技術、資金、信息等手段激勵約束地方政府環境公共治理行為，同時，要大力發展環保組織，形成環境保護治理的合力，提高環境治理公共治理績效。在監管機制上，應按照“統一、綜合、協調、開放”等原則，通過建立統一的監管機制、協調機制、綜合決策機制和社會參與機制，確保監管機制高效協調運轉，實現防治環境污染、減低健康風險、遏制生態惡化、保証資源安全、提高環境質量等政策目標。

轉換環境管理體制機制。從國外的情況看，隻有政府高度重視以及相關機構通力合作，環境治理績效和環境保護工作才能取得進展。為此，適應“以經濟建設為中心”向“五位一體”發展戰略轉變的客觀要求，中國應主動創新環境公共治理體制機制。一是創新環境管理體制，持續提升環境綜合決策能力和統一監管權威，包括依法明確劃分各級政府在環境保護方面的職權，健全政府部門之間的協商機制和程序﹔二是在管理方式上，應從被動的、部門的管理向積極的、綜合的管理發展轉變，採取流域管理、綜合生態系統管理、經濟激勵手段、鼓勵公眾參與、加強機構能力建設、跨部門協調等多種手段及途徑，提高治理績效﹔三是強化法律制度建設，長期以來，中國環境公共治理的法律制度建設，主要側重於環境保護部門內部，帶有明顯的部門化、封閉化色彩，難以適應環境公共治理的要求，從趨勢上看，環境法律制度創新的方向，應該是加強和促進環境保護行政主管部門與其他相關政府部門以及整個社會的協調與合作，通過對環境公共治理行為規則的制定和規范，消除環境公共治理的體制性障礙。

注重利用市場手段。我國環境公共治理的手段單一，過分依賴關停並轉、處罰等行政性手段，現行《環境保護法》重點規定了環境保護的標准、管理責任分工、監督和處罰等，較少激勵節能環保的經濟手段運用。實踐証明，僅靠行政命令、檢查和處罰難以達到可持續的環境保護目標。相反，利用經濟政策鼓勵節能減排的成功案例則並不鮮見。中國環境公共治理手段應趨於多元化，並且應當更加注重市場機制。例如，可以取消水、能源、化肥、農藥等的補貼，明確資源和環境的產權，征收環境稅、費，廣泛使用排污許可証等，通過環境成本內部化或生態補償方式來減少環境損失，改善環境質量。

推進環境信息公開，注重公民參與。從國外的情況看，鼓勵公民參與和民間環保組織的發展，建立環境信息公開制度，對提高環境公共治理績效至關重要。其基本內容包括：推進環境信息公開化，保障公眾環境知情權和監督權﹔促進環境決策民主化，為公眾參與制定明晰的程序，特別是在影響環境的重大項目決策中的程序與權利﹔逐步擴大環境訴訟的主體范圍，將公眾日趨增長的環境權益要求納入規范有序的管理之中，等等。就環境信息公開而言，應該建立和完善環保政務公開制度，地區水質、飲用水質量、食品檢測公布制度，企業環保行為評估公示制度，重點污染源企業主要污染物自行監測信息向社會公開等，以便於公眾知情、監督。

公眾參與是受到世界各國公認的重要而有效的環境管理機制，已成為西方國家環境公共治理中的重要力量。與之相比，我國環境公共治理中的公眾參與程度低，力量薄弱。由於信息不公開，社會公眾不僅無法參與到環境問題的解決過程中，而且容易產生眾多謠言，引起公眾誤解、恐慌，甚至導致公眾對政府的不信任。從發展趨勢看，中國應當加強立法，保障強公眾參與，建立完善知情制度、聽証會制度、監督制度、公訴制度等，進一步健全環境信息公開制度，規范環境信息公開的主體、內容、方法以及責任，明確公眾獲取環境信息的法律程序、途徑和方式，為公眾參與和法律訴諸開辟有效渠道。

加大財政環保支出，推進環境基本公共服務均等化。從國外的情況看，環境問題得到較好解決的一個重要原因在於有一個比較穩定的政府投入機制予以保障。這種保障機制使得環境治理不會因為短時期財政投入的波動而受到沖擊。與之比較，我國環境財政支出經歷了一個曲折艱難的發展過程，直到2006年，環境保護才以“節能環保”科目名稱進入中央和地方預算和決算收支表中，成為了一個獨立的支出類別，但環境財政支出杯水車薪，其規模與我國經濟發展水平、財政收支規模以及環境公共治理的客觀需求極不相稱。

從環境基本公共服務均等化看，環境問題與環境基本服務是一種因果關系。不過，由於認識時滯、效應時滯、補償時滯等時滯局限，從某種環境問題的出現到相應的環境基本公共服務的誕生，往往需要若干年。總體上看，生態環境保護、環境基本公共服務提供成為西方國家政府公共事務治理中優先關注的問題，以及政府平等尊重和保護公民環境權、通過法律和公共預算支出機制大致均等化地提供環境基本公共服務，都還是上個世紀末的事情。也正是由於所有工業化國家的環境監管、環境監測、環境基礎設施等環境基本公共服務，都要比環境問題的出現滯后若干年，發達國家在傳統工業化進程中也就都付出了巨大的環境代價。這對處於環境問題疊加式爆發、環境基本公共服務相對滯后的中國來說，特別值得深思。

（本文系國家社科基金重大項目“城鄉環境基本公共服務非均等程度評估及均等化路徑研究”的階段性成果，項目批准號：11&ZD041）