中國城鎮化進程如何“破繭”

中國擴大內需的關鍵在城鎮化，中國經濟發展的引擎在城鎮化。城鎮化承載了中國社會各界的厚望，成為人們最關注的熱點之一。

城鎮化的重點是“人的城鎮化”

城鎮化的根基是產業發展，沒有產業支撐的城鎮化是空洞的，農民即使進城也會重新返鄉;城鎮化的表征是城鎮擴張與更新，富含城鎮基礎設施建設及房地產開發的機遇;城鎮化的本質是農民變市民，可帶動城鎮服務業等產業發展;城鎮化的結果是大多數農民變市民后，分散、落后的小農經濟為現代規模化農業經濟所代替，同樣商機無限。

盡管城鎮化對推動經濟發展的前景看似一片光明，但是目前政府在城鎮化方面可作為的空間其實並不大。原因是，改革開放以來，中國城鎮化與經濟發展亦步亦趨，該做的、易做的城鎮化工作，政府一直在做;剩下的要麼時機尚不成熟，要麼太難，令政府有心無力。

在中國現行體制下，產業發展和城鎮建設一直是地方政府矢志追求的事，為了提升GDP，展示政績，以利升遷，一些地方官員竭力招商引資、賣地造城、做大產業，直接導致了耕地破壞、環境污染、資產泡沫、債台高筑等惡果。在此方面，眼下亟需的不是大聲倡導和大手筆推動，而是科學規劃、嚴格規范。受制於農地細碎化、民工“候鳥”式生活等因素，在農業規模化、現代化方面，地方政府多有心無力。唯有人的城市化——農民變市民方面，地方政府尚需大力倡導、推動。可見，本輪城鎮化建設的重點應在人的城市化。對此，李克強總理在第十二屆人大一次會議閉幕會答記者問時曾有明確的論述。①

很多人認為，人的城市化的瓶頸在於戶口，不解決民工戶口問題，中國城鎮化就是半城市化，甚至是虛假的城鎮化。筆者認為，戶口雖使民工無法成為法律意義上的市民，但也難以阻擋農民成為事實上的市民，眾多民工像市民一樣常年工作、生活在城市裡，第二代民工更是幾乎都不會干農活。不管接受與否，他們都已經是事實上的市民，如同中國舊式男女結婚，雖不領結婚証，但也不能否認其婚姻事實的存在。

戶口問題的本質不在戶口本身，而在戶口背后的福利，若能切實做好流動人口屬地化公共服務工作，讓已進城的民工安心留下，未進城的農民有進城定居的沖動及機會，即使戶籍的堅冰難以打破，也無礙人的城鎮化進程。如果有一天城鎮基本公共服務真的不再有農民與市民之分、本地與外地人之別，那麼戶口必定會徹底“貶值”。

城鎮化的著力點在住房、教育等公共服務領域

中國城鎮化的著力點在不斷完善民工屬地化公共服務，促進城鎮基本公共服務均等化。在所有民工屬地化公共服務中，以居住和隨遷子女教育服務最為關鍵。生活在北京、上海的人都知道，有本地戶口的好處集中體現在“能購買或租賃比商品房低廉得多的保障房”和“子女上學更好、升學更易”兩方面。至於社會地位更高、心理上更有歸屬感等優越性，則多是二者派生出來的;就業和社保，主要取決於市場和勞動法的執行程度。可見，解決我國所謂的城市化瓶頸——人的城鎮化問題，著力點應在民工住房及子女教育屬地化服務。

在居住方面，眼下嚴峻的事實是，高房價使民工越來越難通過市場手段來解決城市住房問題，高房價也越來越成為農民變市民的最大障礙，政府有必要為民工提供起碼的住房保障。政府向民工提供住房保障的模式通常有二：

第一，提供相對低廉的產權房。政府應將住房需求分為基本需求和享受需求兩個層次，實行不同政策：對前者實行計劃經濟為主、市場經濟為輔的政策;對后者實行市場經濟為主、計劃經濟為輔的政策。

應成立專門負責保障房建設及管理的機構，把從農民手中低價購得的土地直接交給該機構，由其用招投標的方式把地交給建筑商建房，房屋建成后由該機構以少許贏利的價格銷售。規定所有房屋都必須是小戶型或微小戶型，民工及其他中低收入者隻要符合規定條件均可購買。越是人口眾多、資源緊張的發達城市，保障房單套面積越小，售價越高，購房門檻越高，以免該類城市人口過多聚集。保障房購買者一旦購買商品房，就須將所購保障房退賣給政府。用最大的決心做好相關組織及法治建設工作，確保有限的公共房屋資源不被浪費。對於享受層次的住房需求，政府隻通過稅收、土地供應等手段，對市場進行適當調節。

該模式的優點是：其一，能為民工及其他中低收入者提供較廣泛的基本住房保障，使其不會因為房價暴漲而焦慮，如執行到位，可大幅減輕政府調控房價的壓力。其二，房屋出售后，可及時回籠建設資金，便於滾動開發。其三，隻售不租，管理相對簡易。其四，私人擁有產權或有限產權，可使民工安居樂業，促進其徹底市民化，既為城市提供較穩定的人力資源，也有利於剪斷農民與農地的直接聯系，促進農業規模化、現代化。

該模式的缺點是：其一，必須全國上下一盤棋，有統一的規劃與行動，否則會導致“窪地效應”，使率先落實、較好落實該政策的地方不堪重負。其二，不同城市的保障房售價及購買者的條件難以科學設定。其三，不是所有民工都願意或都有能力在本地購買保障房，政府也很難做到不設任何門檻，讓所有民工都可在本地購買保障房，因而即使該模式執行到位，仍需公租房體系作補充。其四，既有保障房建設、出售、管理制度存在一些弊端甚至腐敗，全國各地均無健全、完備的保障房建設、銷售及管理制度規范，如何保障有限的保障房資源不被浪費，是一個十分嚴峻的問題。

第二，提供相對廉價的公租房。成立專門負責公租房建設及管理的機構，把從農民手中低價購得的土地直接交給該機構，由其用招投標的方式把地交給建筑商建房，房屋建成后由該機構以少許贏利的價格面向民工及其他中低收入者出租。根據需求，認真選定公租房建設地點，科學設計戶型。用最大的決心做好相關組織及法治建設工作，確保有限的公租房資源不被浪費。

該做法的優點是：其一，隻租不售，租賃者無買房壓力，適宜對象較廣。其二，租房、退房可視需要靈活辦理，能為民工提供較便捷的居住服務。其三，政策執行到位，可緩解政府調控房價的壓力，促進民工市民化，但緩解、促進的程度略遜於第一種模式。

該做法的缺點是：其一，房屋承租、轉租、退租、維護等環節管理任務瑣碎、繁重，需要十分健全、到位的管理制度相配套;否則，公租房必然會成為亂象紛呈的雞肋，政府會逐漸失去建設興趣。其二，建設資金籌措難、回籠慢，政府財政壓力大。其三，對建設地點、社會背景依賴較大。若地點太偏，則可能無人租住;若地點太好，則可能尋租者雲集;若城中村、城邊村違法建設多，廉價出租屋眾，則即使政府建好了公租房，也未必有人租住，除非該公租房位置比城中村、城邊村更好，租金比違法建筑更低廉。

政府給民工提供產權房和公租房，雖然最能給民工以安全感，最能促進民工市民化，值得持續推動，但是無論提供產權房還是公租房，都需要政府投入巨大的資金，並建立十分健全、到位的管理制度，否則就免不了保障房建設、分配上的缺位、造假、尋租與不公現象。

“凡事想要做成的話，總是要在理想和現實之間做出可能的選擇”。②在政府尚不具備廣泛建設保障房的財力、尚未做好保障房制度建設的背景下，政府還應採取現實一些的辦法，借助市場和社會力量，多渠道為民工解決居住問題。比如，政府以土地優惠、稅收減免或土地參股等方式，鼓勵開發商建設出租公寓，由企業包租或民工自由租住;鼓勵工業、科技園區為企業配套建設民工公寓;鼓勵村集體依托周邊勞動力密集型工廠，通過適當增加宅基地容積率，減少宅基地面積，將剩余的宅基地由村集體承建民工公寓;鼓勵企業自建員工宿舍，或租用附近房子，將其整修為員工公寓。再比如，創新城中村改造方式，將本地村民生存發展與民工居住問題統籌兼顧，把村民安置房一分為二：一部分為“自住類”安置房;另一部分為“出租類”安置房，由村民自由出租，為了避免該類出租房成為民工普遍租不起的另類商品房，應規定其戶型必須是微型小套間或單間。還比如，對於較長時間內不會拆遷的村庄，在科學規劃、嚴格執行的基礎上，政府與村民、村集體約定房屋容積率、層高、面積、質量標准、存續時間、未來拆遷賠付等，允許村民、村集體建設容積率較高、套內面積較小的出租公寓。

總之，應盡一切努力、多渠道為民工提供較充足的租賃房，通過供求關系調節，避免因為房租過高導致民工難以在城市安居。

應該承認的是，居住難雖會影響民工在城市安居，但並不一定妨礙其成為鄉城“候鳥”。很多人能夠忍受蝸居於城中村小黑屋之苦的重要心理支撐是，小黑屋並不是他真正的家，而他真正的家遠在故鄉，那裡有寬敞的房屋和庭院——盡管這寬敞的庭院和房屋，飄泊的他一年大多隻能住上幾天、十幾天，實際意義並不大，但總能給他一種心理上的極大安慰和溫暖。

影響民工進城的因素除了住房，還有隨遷子女教育問題。目前，我國處於義務教育階段的農村學生有1.25億人，其中有1260萬在城市上學。而僅僅是這10%的孩子隨父母進城，就已經讓城市的學校難以接納，③導致不少民工隨遷子女仍在私人開辦的非正規民工子弟學校讀書。截至2011年8月，僅北京一地就有約10萬流動人口子女在以贏利為目的、辦學條件簡陋、教學質量低劣的打工子弟學校接受並非義務的義務教育，④由此可見問題之嚴峻。眾多民工夫妻皆因孩子難以在自己打工的城市上學或上好學而被迫分居兩地——丈夫在外地打工，妻子返鄉陪孩子讀書，這直接減緩了民工市民化進程。

為了改變這一現實，2012年底教育部開始在各省推行異地高考政策，但是該政策存在的問題依然很多。首先，京、滬、穗異地高考政策尚未實質性開放。其次，比異地高考更重要的是異地中考，沒有異地中考的實質性開放，就不會有異地高考的實質性開放，外來民工眾多的江蘇、浙江、福建等省雖宣布開放異地高考，但其異地中考尚待開放。再次，異地高考、中考建立在異地教育之上，異地教育若沒有充分落實，民工隨遷子女就不能在異地受教育，或不願在異地接受非正規的教育。由於很難就地接受教育，更難就地接受合格的教育，加上全國省際之間高考試卷及教材多不統一，所以有責任心的家長一般不敢讓孩子就地接受非正規的教育，而寧願忍受夫妻兩地的煎熬，將孩子送回老家就讀。可見，不做或做不好民工隨遷子女屬地化教育工作，實為阻礙民工市民化的重要因素之一。

我國基礎教育經費由區縣一級統籌，以民工為主體的流動人口隨遷子女教育實行“兩為主”政策——以流入地政府為主，以公辦學校為主。民工隨遷子女屬地化義務教育經費由流入地區縣一級政府籌集，由此而致流入地與戶籍地政府間財政矛盾凸顯，同一流入地不同區縣間相互推諉、逃避財政責任現象叢生。妥善解決民工隨遷子女屬地化義務教育問題，既要完善中央財政轉移支付體系，也要建立同一流入地不同區縣政府間的財政統籌支付體系，以杜絕同一流入地不同區縣間驅趕民工隨遷子女、以鄰為壑現象發生，更需各地政府和人民從心理上真正接受隨遷子女。

同時，教育部還應著手逐步統一全國高考試卷及中小學教材，讓民工子女既可在家鄉也可隨父母在任何一地或多地自由讀書后，回鄉高考。全國高考試題及中小學教材統一后，流入地政府從此也就失去了隨意設卡、不讓民工子女在本地接受教育的借口，巨大的教育需求勢必會倒逼流入地政府將民工隨遷子女教育“兩為主”政策落到實處。何況，我國目前也並非沒有解決該問題的實力。

當然，統一全國高考試卷及教材僅是第一步，若要真正實現教育公平，徹底化解教育因素對民工市民化的阻礙，還需在統一高考試卷、教材的基礎上統一我國省際之間的高考錄取率。隻有這樣，才能真正做到有教無類，才能使戶口逐步“貶值”，進而徹底實現人的城市化。

(本文系國家社科基金項目“大都市城鄉結合部流動人口居住管理服務問題研究”階段性成果，項目編號：12BGL118)

注釋

1 2 “國務院總理李克強答中外記者提問(實錄)”， http://www.china.com.cn/news/2013lianghui/2013-03/17/content_28269358.htm，2013年3月17日。

3 顧仲陽、歐陽潔、付文：“城鎮化不是‘造城運動’”，《人民日報》，2013年3月10日。

4 王思海：“北京關停24所打工子弟學校”，http://society.people.com.cn/BIG5/15433984.html，2011年8月17日。

【作者簡介】

謝寶富，北京航空航天大學公共管理學院教授。

研究方向：中國城市化進程中的社會管理與公共服務(以流動人口為重點)、當代中國政府與行政、政治學理論。

主要著作：《當代中國政府體制論略》、《中國城鄉結合部政府管理體制創新初探》(論文)等。