站內搜索
站內搜索
摘要 要使科學發展觀的貫徹落實做到“扎根”、“高效”、“長效”，不僅是一個體制機制創新問題，更是一個制度保証問題。因此，應創新與科學發展觀的要求相一致的體制機制和制度。這包括三個方面：第一，努力建立一個充分體現人民當家作主的體制機制;第二，努力建立更加完善的科學化執政程序;第三，努力建立一個符合中國特色社會主義根本要求、有助協調經濟社會發展的體制機制。
關鍵詞 科學發展觀 制度保証 人民性 科學性 協調性
胡錦濤同志在2011年“七一”講話中指出：“90年來黨的發展歷程告訴我們，建設好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨，制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。必須始終把制度建設貫穿黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設之中，堅持突出重點、整體推進，繼承傳統、大膽創新，構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系。”總書記對制度建設如此關注，與當代中國共產黨人領導的現代社會制度轉型與實踐探索所彰顯的歷史直覺分不開。當今，社會的、政治的、政黨的制度已經變得日益龐雜豐富，對集體行為、每個社會成員的影響越來越大。制度已成為現代政治體系和經濟體系活動中的主要角色，在當代生活中已佔據了主導地位。制度之所以有著如此的重要性，除了能夠決定、驅動或修正個人行為，將復雜的個人或團體整合在體現國家意志的行為規范中，並使社會成員發現其中的情境秩序、道德秩序、社會秩序和政治秩序外，還具有定義並維護全社會的價值、內涵、利益、身份和信仰等標准操作程序和結構的功能。當然，制度往往需要通過憲法、法律和其他穩定的規則或者常受文化價值觀驅動的道德共同體來實現連貫性。
先進的社會制度通過對國家職能的內化，影響著社會發展的歷史進程，証明著社會集體行為本質上的連貫性，擁有著社會標准化的行為模式，並通過一整套程序，尤其是通過一系列規制，使社會保持良性、健康、可持續發展。貫徹落實科學發展觀之所以需要制度保証，首先是因為，唯有制度才能將科學發展觀的各項要求扎根在我們各個工作系統中，扎根在各項工作的評估尺度中，扎根在黨的領導干部政策規則的把握中，扎根在全體黨員的行為操守中。其次還在於，唯有與科學發展觀相匹配的制度保証，中國特色社會主義實踐推進才有高效的連貫性，經濟發展方式的轉變才有快速實現的可能性，以人為本、全面協調的可持續發展才有穩定和長效的持久性。
我們認為，創新與科學發展觀的要求相一致的體制機制和制度，既要有中國特色社會主義的深刻內涵，又要有全面體現科學發展觀基本內涵和精神實質的制度機理，更要有彰顯人民性、科學性和協調性的制度優勢及本質。
人民性：努力建立一個充分體現人民當家作主的體制機制
要貫徹落實科學發展觀，從制度上確立人民主權制度是必不可少的。人民主權理論的核心理念，是人民的意志應該最大化地得到體現。誰是“人民”?如何發現“人民的意志”?意志滿足的程度和時間的長度如何確定?它既是一種聚合式的政治過程，也是一種整合式的政治過程。聚合與整合對於評價現實中的國家制度至關重要。聚合傳統一般把“人民”定義為具有公民資格的個體的集合;整合傳統把“人民”定義為向后擴展至歷史和向前延伸至未來的群體。在聚合過程中，每一個理性公民則在多數規則治理的規則體系之下追求自身利益，“人民意志”通過政治選舉和理性公民間的博弈而實現。在整合過程中，理性公民和政府領導人深思熟慮，在共同社會價值下探求普遍性發展問題。聚合理論通常假定秩序建立在理性和交換的基礎之上，而整合理論通常假定秩序建立在歷史、責任和理性的基礎之上。①
馬克思指出：“在民主制中，國家制度本身隻表現為一種規定，即人民的自我規定”，“在這裡，國家制度不僅自在地，不僅就其本質說來，而且就其存在、就其現實性說來，也在不斷地被引回到自己的現實的基礎、現實的人、現實的人民，並被設定為人民自己的作品。國家制度在這裡表現出它的本來面目，即人的自由產物。”②這裡有兩層意思：其一，對於民主制來說，國家制度的本質屬性應當是人民性，它是多數人對自身管理權利形式的約定。在古希臘的民主共和制的國家框架中，其多數人的權利認定已事先將奴隸等勞苦大眾排斥在外，因此，這種民主共和制的國家，還不是一個完整意義上體現人民性的制度屬性的國家。西方近代至今，不論國家制度形式是共和制、君主制，還是君主立憲制，盡管擁有著市民社會與國家保持必要張力的政治哲學文本，擁有著現實國家制度合理性、合法性的民主程序和細則法律條文，但私有制的根本屬性，決定了國家制度屬性內涵的“人民性”必然為“資本性”所竊取。歐美在制度運行方面雖然有所差異，但本質上體現的是被資本所規制的國家。當代社會主義中國，人民群眾是國家的主人，人民當家作主是國家的最高宗旨，其國家制度的本質屬性真正達到了馬克思意義上的“人民性”。人民群眾是建設中國特色社會主義的主力軍，是先進生產力的主體力量，是改革開放和創造當代中國歷史最根本的動力因，社會主義國家制度的“人民性”集中地體現在國家的最高權力屬於人民，運行國家的權力的執政黨——中國共產黨以“為人民服務”為宗旨，情為民所系，利為民所謀，權為民所用;其二，民主制的國家，其現實基礎是人民，這裡的“現實性”意指物質資料生產者的感性的生產活動，同時也包括生活實踐主體追求自由自覺的活動，更包括廣大人民群眾的現實交往關系、政治關系、財產關系等社會關系之間的互動，它們構成了社會主義國家制度的現實性。在西方，國家制度的現實性有著尖銳的內在矛盾。一方面，國家自身不斷趨向追求民主化制度內涵的普遍性、公正性和法理性;另一方面，國家所依存的現實市民社會，在資本邏輯的規制下，不斷趨向由少數人利益群體的特殊需要和財富壟斷所派生的對國家制度所擁有的政治訴求，從而用個別性、特殊性和私有化消解了國家的普遍性、公正性和法理性。在中國，國家制度的現實性盡管也存在著某些運作形式的矛盾，如廣大人民群眾日益增長的物質與精神方面的需求，不斷地與現有的國家體制機制在一定程度上、一定范圍裡發生矛盾，體制機制在廣大人民群眾生動的生產實踐、生活實踐和改革實踐中所表現的相對滯后性，恰恰構成了社會主義國家制度不斷調整、變革，朝著進步意義發展的動力。那麼，如何建立一個充分體現人民當家作主的體制機制?
首先，建立一個“意見支配世界”的政府與人民信息有效溝通的社會輿論接收及反饋體系，尤其是要重視互聯網輿情反映的特點、性質和相應的對策，盡快建立各級政府網上微博信訪機制，避免盲目地集訪、重訪、濫訪、越級上訪等不必要的事件發生。
其次，建立各級政府重大行政開支的人民代表監督問責制，盡快完善財政經費預算決算聽証會、公共品價格調整聽証會、城市重大事件問責聽証會制度，實行民生財政，落實財政民主，還財權於民，使公眾充分享受到納稅人的權利，真正掌握財政預算的審批權，能通過自己選出來的代表對財政進行監督，能看到公共財政中每一分錢的具體流向。這種監督體制的任務不僅在於事后監督、結果監督，更重要的在於事前監督、過程監督。
再次，盡快建立高質量的，由大學、科研機構高級專家學者參與的各級地方政府融智季度座談會制度，主要對城市經濟社會發展發表相關意見或建議，最大化地調動知識分子參政議政的積極性，讓名副其實的專家盡職盡責地獻計獻策，讓真心實意的政府誠心誠意地納言改制，讓知識分子從發揮詮釋論証功能轉向發揮診斷建構功能。
最后，盡快建立一套人大代表和政協委員培訓體系，提高政府和人民群眾健康溝通、穩定互動、文明對話的素養和技能，最大限度地提升人大代表和政協委員的參政議政能力，最大程度地減少二者之間邊界模糊、職責不分的現象。
科學性：努力建立更加完善的科學化執政程序
黨的執政程序除了注重民主化、法制化建設外，還需要注重科學化建設。黨的各級組織和政府部門，能否真正按照科學發展觀的要求走上科學發展的軌道，首要因素在於決策體制和機制能否科學化。為此，科學地構建黨的執政程序，對當前各級黨委和政府來說有著極為重要的理論與實踐意義。
執政程序的科學性，意指在執政程序的設定過程及評價的完整體系中，處處遵循按客觀規律辦事的原則，每個環節都貫穿著客觀性、民主性和合法性，力戒主觀性、隨意性和種種唯意志主義傾向，確保執政程序軸心目的的實現。具體包括如下三層含義：一是按照憲法法律和黨的規章行使執政權，而不是依照政策和領導人的意志行使執政權;二是代表人民意志的執政黨的主張應當真實准確地反映人民的利益和需求，必須經過人民代表機關——人大及其常委會的審議討論，以及民主黨派和社會團體的政治協商，然后，經由國家權力機關上升為國家意志，成為全體公民共同遵守的法規和決定;三是在行使執政程序的過程中，要按照辯証唯物主義的世界觀和方法論，堅持從實際出發，從群眾中來，到群眾中去，按執政規律和行政規律辦事，努力克服偏離科學發展觀基本原則的主觀性、隨意性的工作作風、執政方式、行政路徑等。
執政程序中的科學性決定著執政效益和性質。執政科學性不足是當前地方黨組織執政程序中所存在的普遍問題，集中地表現在四個方面的主觀性和隨意性：一是“一把手”領導說了算。在組織程序中，往往表現為一個人意志的流轉，盡管也聽周圍人的意見或看法，但“一把手”的個人意志早已成為程序流程的邏輯預設，運轉的前提信息早已將結果信息鎖定。二是所謂“全體意志”票決形式說了算。在組織程序中，把未加審視和成熟理性考量的議題，簡單納入程序進行表決，利用票數優勢獲得“全體意志”，從形式上直接過渡為“公共意志”，最終冠以群眾的“真實意志”之美名，混淆了“真實意志”、“公共意志”與“全體意志”的本質區別。三是為打造“形象工程”而形成的所謂“領導與專家群體說了算”。決策的程序表面上看沒有問題，問題出在重大建設項目的提出和考評過程。相關評審人員的確定，不是從專家庫隨機抽取的結果，而是按照領導主觀偏好“慎重篩選”的結果。四是“私下程序”說了算。一些單位領導在執政程序的把握上信奉兩種程序疊加的方法，第一程序是人脈溝通，將某一敏感或重要議題，事先進行私下人脈的溝通，按照是否達到預先設定的目的來決定是否進入第二程序即正式程序。以上列舉的執政程序中的主觀性和隨意性的四種表現，嚴重地破壞了黨的執政程序的科學性、民主性和合理性，嚴重地敗壞了黨的執政形象，大大地挫傷了人民群眾當家作主的積極性，給貫徹落實科學發展觀帶來了諸多障礙，應當予以徹底糾正。
如何建立更加完善的科學化執政程序和行政程序?
首先，要認真尋找妨礙建立科學化執政程序的根源。科學化執政程序之所以在一些部門或單位領導那裡不被重視，主要原因在於：領導者個人的私心雜念在起作用;缺乏以辯証唯物主義為指導的科學執政的方法論方面的修養;一些領導在組織上搞宗派主義、小團體主義;由於制度的不健全而造成領導干部易於走向權力腐敗;一些關鍵崗位領導干部的親朋好友，為了達到個人或團體的不正當目的，利用執政程序的漏洞，唆使領導違背程序原則，以非法和不公正的手段，謀取私人和小團體利益。
其次，確保執政程序科學性原則，還需要辯証地對待票決制的優劣。應當肯定，在今天中國特色的民主化決策制度推進中，票決制與傳統的決策工具相比，有著特定的優勢，如獲得多數票的意見結果在有些情況下、某些問題的研究方面，直接或間接地能反映出多數群眾的意志，但決不能把它作為唯一可取的方法。這種方法的弊端在於：在執政程序的意識領域，有些建議或意見是不能以票數多寡來判定其合理性與正確性的。且不說真理往往掌握在少數人手裡，更要看到對事物真實情況的把握、深刻本質的把握、完備信息的把握、未來風險性的把握、與事情相關聯的復雜性的把握等，都不是膚淺的、簡單的、表象的、數量多寡的問題。
再次，各地方黨委和政府，本著實事求是的原則，建立政府決策專家智囊動態跟蹤評估信息庫、數字處理信息庫。要不斷地更新信息庫的數據和內容，並要有相應的機構對信息庫的專家跟蹤評估，了解他們當下研究的最新情況和信息，尤其是用客觀的評估參數和指標體系，公正地給他們做出等級評價，以確保專家參與政府智囊的客觀性、代表性和權威性。從理論上說，科學的決策需要專家的建議、意見。專家的話之所以重要，是因為他們習慣於從長遠角度看問題，從整體利益看問題，從規律角度看問題，從人文關懷角度看問題。因此，執政程序離不開專家的意見和建議，但不能只是一個方面的專家意見，而應當傾聽多方面的專家意見。一種合理化的意見、建議或決定，應當產生在多種不同專家意見相互辯論、相互澄清甚至相互批判的氛圍中。當然，政府對不同方面的專家意見應當有著科學權衡的審思過程。權衡有三個角度：對人民負責，對科學負責，對未來負責。
最后，快速建立一套法制化的執政程序，確保執政程序科學性的監督機制。一是群眾監督黨員，黨員監督領導干部，下級監督上級。要設立既便捷又安全的群眾舉報工作窗口，對嚴重違反科學化執政程序的行為予以黨紀處分乃至國法追究。二是加大媒體對科學化執政程序的監督力度，尤其是為勇於採訪並積極揭露相關事件的新聞工作者提供激勵措施和安全保障，盡快建立適合中國國情的“新聞監督法”，對實施打擊、報復的相關人員給予嚴肅處理。三是建立一套領導干部違規問責制。對干擾科學執政程序的干部，要給予必要的問責和處罰。
協調性：努力建立一個符合中國特色社會主義根本要求、有助協調經濟社會發展的體制機制
在協調經濟社會發展過程中，如何做到以人為本、統籌兼顧，全面、協調、可持續發展?我們以為，當下所存在的重要問題，是新體制的創新與舊體制的習俗在協調功能方面存在相互摩擦、相互對立，表現為：按照中國特色社會主義實踐推進的要求，我國當下市場經濟體制機制在如何協調國民經濟科學發展的問題上，與傳統的計劃體制、習俗存在著不一致性，有時會出現變異情況。眾所周知，傳統計劃經濟時代所存留的制度管理的一些理念，包括有些制度的根須還存在著，表現在宏觀經濟形勢的判斷和政策的出台、調控的相關決策等方面。最大的沖撞是市場與政府之間的博弈關系，也就是如何最大化調動市場的積極因素，發揮市場配置資源的基礎性作用。如何正確地發揮政府對市場必要的調控作用?問題的關鍵是原有的計劃體制與現有的市場體制之間仍然存在著不一致性，集中地反映在兩個方面：
一是計劃體制協調的特點是同中求同，市場體制協調的特點是異中求同。計劃體制的協調要求貫徹落實要不折不扣，指令的有效性時間相對較長，文件的把握較為剛性，有時甚至會出現上下一般粗、令行禁止，幾乎沒有執行意義上的彈性空間，而市場體制的協調，盡管也奉守著令行禁止、雷厲風行、不折不扣執行的原則，但市場的本質就在於波動、博弈，“看不見的手”往往制約著“看得見的手”，不確定性往往每時每刻改動著確定性，因而協調的原則隻能是把握要點、靈活運用、結合實際、策變應變等。如何在變化中求相對穩定，在波動中求相對平衡，科學發展觀要求在協調宏觀經濟社會發展的體制機制上更顯出“月映萬川”的功能，允許發展的各子系統在吃透上級文件精神的基礎上因地制宜，做出相應的協調部署，上級協調部署的“月亮”，存有在異質多樣化的部門“河流”之中。
二是計劃體制的資源配置主要靠產品調撥，市場體制的資源配置主要靠貨幣交換。當下在協調國民經濟發展方面，我們不應當完全拒斥計劃體制的所有行政習俗或方法，但在決定市場命運和生存發展的關鍵環節上，要更多地聽取市場聲音，決策的依據需要減少行政意志的因素，而以市場第一手信息為前提，從實事求是的思想路線出發，遵守市場規律，按市場規律辦事。政府與市場始終是博弈的關系，如何在尊重社會主義市場經濟規律的基礎上做到統籌兼顧、協調八方，在財富涌流的環境中凸顯社會主義的制度優勢，這裡要處理好市場體制機制協調功能方面的三對矛盾：快速下達的調節指令與具體落實中的推進節奏之間的矛盾，需要有相應的體制機制對因時間變量所導致的執行變異情況和代價做出對策處理;已下達的調節指令與市場突發重大事件引起的相反形勢變化之間的矛盾，需要及時做出必要的指令調整和措施應對，那種“宏觀調控指令至少管一年”的計劃經濟體制的傳統見識，應當摒除;政府出台新的調節指令需要建立在真實了解市場信號的基礎上，而市場往往所呈現的是種種假相、亂象和幻象，這種主觀上的求真性與客觀上的表象性之間的矛盾，嚴重影響了宏觀調控指令的科學性和權威性，需要在體制機制上確保數字化信息處理系統的規范化、制度化和智能化。
如何建立一個符合中國特色社會主義根本要求、有助協調經濟社會發展的體制機制?
首先，高度重視構建虛擬政府信息技術與制度創新。進入21世紀以來，電子政務已成為發達國家調控經濟社會發展的嶄新領域，它是一個高度復雜的技術調控系統，涉及理念、體制機制、過程和技術等多個層次，同時，該系統又是一個迅速變化的領域，不論是政府宏觀協調的理念、體制機制、過程和技術，還是相關電子信息技術的硬件和軟件，都處在變化過程中，電子政務無疑是宏觀調控較為理想的工具平台。近來，國際上以市場為導向的電子政務正在成為新潮，我國應高度重視。政府的決策者們較少考慮在因特網背后對政府的基本組成部分進行整合或重組的重要性。正如美國專家芳汀教授指出，“因特網的威力和普遍存在以及技術變化的速度，已經顛覆了人類設計和探索其他途徑的能力……技術本身必然催生新的制度，盡管新制度未曾經人類設計，也非人類所期待”;“在大多數討論信息技術及其影響的文獻中，連結技術和制度的因果機制是簡單、直接的：信息技術→可以預見的制度變化……包括日漸消失的等級界限、不斷增長的跨功能團隊、更加合作的文化，以及更加容易跨越的組織邊界”。一句話，“因特網決定一切”，單單因特網就能引發政府的轉軌，好像政治和制度會自行停止存在或喪失力量。③為此，國務院相關部門應快速建立虛擬國務院電子政務系統，即以互聯網為載體的經濟社會發展協調平台，對多變的市場信號給予數字化處理，將實體經濟與虛擬經濟的宏觀調控聚合在互聯網信息整合的快速反應的制度框架中。
其次，快速建立全國經濟GDP、綠色GDP、人文發展指數三者協調一致發展的指數監測及調控系統。聘請多方面綜合的一流專家快速研發測定兩種指標運行指數的合理測評模型體系，盡快拿出可行性方案，將科學發展觀落實在真實發展指數調控的體制框架中。改革現行的國民經濟核算體系，對環境資源進行核算，從現行GDP中扣除環境資源成本和對環境資源的保護服務費用，其計算結果可稱之為“綠色GDP”。綠色GDP這個指標，實質上代表了國民經濟增長的淨正效應。人文發展指數(HDI)是衡量一個國家或地區人文發展的三個方面平均成就的綜合性指標，它包括：健康長壽的生命指標、受教育程度指標和人均實際GDP指標。在此基礎上用加權平均法分別計算出這三個方面的指數，然后將這三方面的指數進行簡單平均，即為人文發展指數。它是衡量人類發展的綜合尺度。聯合國開發計劃署在《2001年人文發展報告》中宣布，2001年世界平均指數(HDI)為0.716，中國首次超過世界平均水平，為0.718，排在世界第87位。把綠色GDP與人文發展指數與經濟GDP綜合到一起，建立一個模型，作為一種制度設計，是與中國政府行政管理模式的運作相一致的。該制度設計可以提供一整套系統描述與考量國家經濟社會協調發展的當下指標運行情況，和考量各級政府在協調可持續發展方面實際作為的量化方法。該制度設計是一種過程性、工作性、結果性的指標體系，它既不同於一般的評價性指標體系，也不同於工作性考核的指標體系，它是上述指標體系的有機統一，在評價與考核地方政府在把握科學發展觀的綜合協調指標體系方面，是一種可行性的指標體系模型。
再次，注重社會公平方面的體制機制創新。改革開放本質上是一個新舊體制轉換的艱難過程，其間會帶來經濟社會發展深層次的矛盾激化，利益的不平衡、分配原則上的不公正問題逐步凸顯，尤其是收入差距、城鄉差距、地區差距不斷擴大和社會保障不平等等問題，它們既是社會發展過程中的問題，又與社會主義初級階段的特殊國情相一致，更與市場經濟體制推進過程中舊體制與新體制之間矛盾沖突和改制問題相關。它的存在是客觀的、必然的，也是合理的。但是，如果類似於公平與效率的分配制度等關涉國計民生的重大制度得不到與時俱進的創新，就會使廣大人民群眾對改革失去熱情和信心，社會分化將進一步加劇，社會鴻溝會進一步擴大乃至引起社會動蕩。正是在此基礎上，中央提出了在經濟發展的基礎上“要更加注重社會公平”的方針，它對於進一步深化改革開放，構建社會主義和諧社會，促進經濟社會全面進步，有著極為重要的理論和實踐意義。“更加注重社會公平”，首先是追求社會權利平等，利用資源機遇的平等。其次是提倡運行規則的公平，初次分配由市場來決定，政府調整力度是非常有限的，但政府的最大作用就是在再分配方面，對轉移支付和社會保障制度給予必要的重視和考量。當前，在“更加注重社會公平”方面主要有四項值得推進的工作：第一，要盡快建立一個智能化的、合理的社會征信體系，一方面發揮信息覆蓋功能，對納稅人的收入情況和納稅情況給予全面的、及時的、准確的數字化跟蹤與處理;另一方面，要對相關信息不斷作出科學研究，提出問題，診斷弊端，拿出建議，供國家有關部門參考。第二，按照科學發展觀的基本要求，對當前我國稅收體制進一步進行人性化的、符合中國特色的改革。在以增值稅為核心的流轉稅制度承載的情況下，能否向以個人所得稅和社會保障稅為主體的稅制轉型，對此要合理地借鑒發達國家相關稅制的經驗和做法。第三，快速拿出切實可行的方法或政策，對某些高度壟斷行業的過高收入進行分配制度的必要調節，健全二次分配的宏觀調節體系，逐步提高低收入者收入水平，擴大中等收入群體。第四，按照中央最新的政策要求，把與國民經濟發展水平相適應、城鄉統籌、多層次、廣覆蓋的社會保障體系的構建，提到重要議事日程，切實貫徹落實好“人人都被納入醫療保障體制中，人人都被納入社會保障體制中”的科學發展觀要求。
最后，加快對地方政府公共政策進行制度改革的進程。行政改革已成為地方政府公共政策議題的相關改革內容，因而它也是制度改革的重要組成部分。傳統體制機制弊端的顯現集中暴露為地方政府集權化、部門化和僵化，更為重要的是，它們對公民需求、服務、效益、節約、效率等反應不夠靈敏，以至帶給人們一定程度的失望，當前我國公共政策的制定被認為有著某種程度上的僵化和不合理，它們不能根據變動不居的經濟社會形勢變化理性迅速地進行調整，對處理多數社會壓力問題表現出一定的被動性。為此，我們需要以全國一盤棋的思路來加強公共政策制度的創新，增強對社會發展領域的關注，讓國家體制機制所擁有的協調功能更多地對整個社會而不是社會局部負起高度的責任。應從以下三方面著手：一是更加重視處於制度邊緣的非政府性公共部門機構，尤其是加大對非政府公共部門機構數量增長趨勢的關注和管理，部分行政功能可以委托給半自主性的政府機構或社會化機構;二是大膽將部分公共政策的制定和公共計劃的管理以委托形式轉交給社團機構或市場，同時也要在政府機構和組織化利益集團之間，規制出既靈活又不失國家利益和意志的管理技術和智慧;三是按照科學發展觀和國家“十二五”規劃的要求，快速推出公共部門綜合改革計劃，盡快建立社會應用研究委員會。
（課題組供稿）
