英國核廢料管理的經驗分析

自人類發明使用核能以來，核廢料的處理問題就一直困擾著世界各國。如何安全且經濟的處置好核廢料不僅是一個科學技術問題，更是一個關乎價值與利益沖突的政治社會問題。換言之，核廢料的處置關聯著雙重風險，即核輻射風險和社會沖突風險。近年來，因核廢料的選址引致的社會沖突風險明顯加劇，考驗著各國政府的執政能力和管理能力。公眾對核廢料的抵制和對政府的不信任，致使各國政府在處置核廢料問題上舉步維艱。如德國民眾臥軌阻止核廢料的轉移和處置，台灣、日本等地的反核廢料示威大游行，美國社會各界就尤卡山核廢料儲藏地選址和處置進行了長達半個多世紀的爭議至今仍無定論。在此背景下，梳理分析西方發達國家的核廢料管理經驗和管理辦法，無疑對我國核廢料管理具有極其重要的參考價值。本文選取英國核廢料處理實例，總結其核廢料管理的主要經驗，提出了若干啟示與建議。

英國於1946年開始發展自己的核技術。20世紀50年代，核廢料處理方式主要是向海洋傾倒核廢料和陸地淺層掩埋低水平放射性核廢料。1983年之后放棄了海洋傾倒核廢料處置。陸地處置低放核廢料的方法是將其埋藏在淺表混凝土地槽中。掩埋地主要是位於坎布裡亞郡的德裡格處置場。中高放核廢料的處置要比低放核廢料更加嚴格和謹慎。除了1983年在海洋中處置過少量中放核廢料之外，英國所有中放核廢料在產生后就一直處於貯存狀態。截至2010年4月1日，英國已完成了2.5萬m3中放核廢料的包裝工作和高放核廢料770 m3高放核廢液的玻璃固化工作，共產生了4.7萬個廢料包和5100個核廢料容器。由於公眾的反對和其他政治原因，中高放射性核廢料和用過的核燃料（又稱為乏燃料）的最終處置一直是個懸而未決的難題。1978-1981年間，針對高放射性核廢料處置的試鑽探項目因當地民眾的強烈反對和抵制而流產。為此，英國政府於1981年做出關於將高放射性核廢料的最終處置決議延遲50年的決定，從而將這一高放廢料處置難題暫時擱置起來。2006年10月，英國政府接受了放射性廢物管理委員會的建議，將主要採用地下深埋處置長期貯藏以及伙伴關系、自願主義選址的辦法來處理核廢料。

一、英國核廢料管理主要經驗

與其他發達國家一樣，英國政府在很長的時間內一直飽受核廢料處置（特別是中高放核廢料的處置）問題的困擾。但英國政府逐步積累了較為豐富的核廢料管理經驗，特別是在選址和安全性評估方面形成了獨具特色的管理辦法。這些經驗和辦法具體表現在以下四個方面：

1. 日趨完善的監管政策

英國監管核廢料的法律法規經歷了一個逐步完善的過程。這個過程也是政府對核廢料逐步加大監管力度、對核廢料監控越來越嚴格的過程。1960年，英國頒布了《放射性物質法案》。該法案首次建立了放射性廢物管理和評估標准的法律框架。1990年修改了《環境保護法》，進一步促使政府更加有效地控制放射性廢物。除了上述法律之外，由政府任命的獨立委員會發布的報告也是核廢料政策的重要組成部分，它們對政府出台核廢料法規起著重要的指導作用。英國1976年，英國皇家環境污染委員會出版了一個裡程碑式的報告，該報告建議除非制定出一個有公信力的中高放核廢料管理路線圖，否則核能產業就不應進行大擴張式的發展。2001年出台的《安全地管理放射性廢料》白皮書採納了上議院科學與技術委員會提出的關於核廢料管理政策的重點應放在公眾與利益相關者的參與上等建議。2008年，政府批准同意新建核電項目，但有關核廢料的新政策規定，新建項目的核廢料將同樣被視為遺留廢棄物，其貯藏選址的談判對象是那些自願社區，即那些自願接受廢棄物的社區。

2. 分工負責的管理機構

英國對核廢料進行管理的機構較多，既有官方政府機構如原子能管理局、國防部、核退役管理局，又有半官方性質的企業類機構如核燃料有限公司、核工業放射性廢物管理小組，還有半官方性質的咨詢類機構如放射性廢物管理委員會、皇家環境污染委員會等，它們各自分工負責，職責明確。英國政府對國內放射性廢物的管理，在蘇格蘭和威爾士屬環境部，軍事廢物屬國防部，同時必須征求能源部、健康部和農、漁、食品部, 特別是健康與安全委員會等部門的意見。原子能管理局的主要職責是保存放射性材料的登記和堆放放射性廢物的審定,它是負責核工業管理的主要機構。1982年成立的核工業放射性廢物管理小組，主要負責英國中低放射性廢棄物的最終處置。為了更為有效地管理退役核裝置與場區的遺留物，2002年又成立了核退役管理局，在該局下設立放射性廢物管理局，其主要職責在於“設計並建立一個有效的執行機構，以便為中、高放廢物制訂一個安全、環境友好、可獲得公眾接受的地質處置方案”。2003 年英國政府直接管理核工業放射性廢物管理小組，並使其獨立於核工業之外，到2006 年，其主要職能被納入到核退役管理局。放射性廢物管理委員會是政府任命的獨立的委員會，其主要職責是為中高放核廢料的安全而妥善處置提供可行性建議。

3. 綜合各利益相關者利益的協商式管理方式

為了能綜合考慮利益相關者群體的各自利益，協調政府、企業和公眾三者的關系，從而促使核廢料安全的且能被公眾接受的妥善處置，英國政府要求放射性廢物管理委員會以開放和透明的方式開展工作, 要讓英國普通公眾和關鍵的利益相關者團體有機會參與方案的討論。經過兩年半與公眾、利益相關者和科技界的討論, 該委員會提出了最終的建議，這些建議要求廢料處理時必須綜合考慮各利益相關者的態度反應和利益訴求。如在邀請處置設施所在地公眾參與實施過程時, 必須清楚說明待處置的廢料清單﹔在待處置的廢料量顯著增加時（如新建核電站產生的廢料或接收國外的廢料時），需要與當地公眾協商, 由他們來決定是否接受這些額外的廢料﹔應持續地與公眾和利益相關者進行溝通, 以建立其對建議的長期管理方案的信任和信心﹔長期廢料管理設施的選址所涉及到的地區都應是基於自願的原則等等。英國政府基本採納了放射性廢物管理委員會的這些建議。從而促使政府在核廢料管理上更加公開透明，更為注重與民眾、企業和其他部門溝通與協商。

4. 安全、效益與公平兼顧的管理理念

長期以來，英國政府一直追求既安全、經濟又公平地處置核廢料問題。為了安全起見，英國政府於1986年底接受環境選擇委員會的建議，中放射性廢棄物不採淺地表處置。1987年英國政府接受核工業放射性廢物管理小組之建議，針對低放射性廢棄物設置多所淺地表處置設施並不具經濟性，於是核工業放射性廢物管理小組停止了所有的調查工作，並從四個候選場址撤出，改為尋找適合多目標的深層處置設施之場址。為履行其職責，核工業放射性廢物管理小組開展了詳細的研究工作，並在1994年提出一份申請，即建設一座地下岩石實驗室，用來研究在塞拉菲爾德附近的地層中進行核廢料深層地質處置的適宜性。但英國政府相關部門在三年后拒絕了這一申請。拒絕的原因主要有兩個：一是公眾對其安全性的擔憂、質疑以及抵制﹔二是英國環境部門認為核工業放射性廢物管理小組的地下岩石實驗室方案設計不過關，並且會破壞湖區國家公園的自然風光。

二、若干啟示與建議

中國核能的開發與利用也已經歷了近半個世紀之久，中國政府同樣面臨核廢料處置的難題。英國核廢料的管理經驗，無論是在機構的設置、政策的制定、還是在管理方式和管理理念上都給中國的核廢料管理帶來很多啟發。具體說來，有以下四個方面：

1. 前瞻性制定核廢料管理政策

核廢料具有放射性、污染性的特點，處理不當會直接危及人的生命。因此國際上有關核能法律文件已出台幾十份，其中很多都涉及核廢料的管理規范和標准，如《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》（1973）、《禁止有害廢物輸入非洲和控制其在非洲越境運輸公約》（1991）和《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》（1997）等。這些國際核廢料管理公約的出台為世界各國制定適合本國的核廢料法律政策提供了指南。英國的核廢料管理政策比較完備，而且英國善於借鑒其他國家的先進管理技術和方法來制定本國政策。近年來，我國也在不斷完善有關核廢料管理的法律法規，雖然我國國家層面目前尚未制定統一規范核能及核廢料的基本法，相對密切的法律隻有《放射性污染防治法》，但是與核廢料處理相關的法規和部門規章在不斷增加，如已經制定出台了《放射性廢物安全管理條例》（2011）、《放射性物品運輸安全管理條例》（2009）、《放射性廢物安全監督管理規定》（1997）和《核電廠放射性廢物管理安全規定》（1991）等。這些法規規章為全面加強我國核廢料的安全管理，保護環境和人類健康發揮了積極作用，但在防止因核廢料的處置引發當地公眾的抵制和社會的沖突方面，我國還缺乏相關的法規政策。因此，我國政府還必須前瞻性地制定與核廢料處置相關的其他配套政策，如關於核廢料處置場的具體選址程序、規則和方法等內容的法規或規章。因為根據英國的經驗，核廢料處置場的選址環節極易引發地方政府和當地社區公眾的強烈抵制，進而影響核廢料的最終處置。

2. 理清各監管機構的職責權限

英國近年來將核運行和核退役兩者的管理職能分開，專門成立了核退役管理局負責核退役事物的管理。這一做法的出台是基於英國大量的核電站運行年限已至即將退役這一現實需要。這同樣給我國核電管理提供了借鑒之處，那就是我們應該同樣考慮，不久的將來我國核電站退役之后的核遺產的處置問題，應該區分核運行和核退役兩者監管的職責權限，考慮由不同的機構分工負責。當前我國對核運行監管的部門主要有國家原子能機構、國家環保部及其下屬單位、國家衛生部、國家核安全局等。主要的放射性廢物處理處置工作由中國核工業集團公司負責具體運作。核設施營運單位直接負責所營運的核設施的安全。在核運行時期，上述部門機構之間總體上看，分工比較清晰，職責權限比較明確。但在核退役時期，這些主管部門之間到底應該如何分工負責，以及主管部門與執行部門之間的職責權限又該如何配置等問題都須進一步思考並加以理順。此外，由於高中放核廢料和低放核廢料的性質以及處置的方法不同，因此，我國也同樣有必要將高中放核廢料管理和低放核廢料管理分開，分別由不同的部門機構監管和處置，並重點加強高中放核廢料的管理。尤其是在高中放核廢料的選址和處置方面，政府主管部門可以考慮設置類似英國的放射性廢物管理委員會這樣的機構來全面評估廢料的選址和處置過程中引致的環境風險、人類健康風險和社會穩定風險，並提出相應的對策建議以供政府主管部門決策參考。

3. 增強管理的透明度、公眾的參與度和認可度

回顧英國核廢料管理歷史可以發現，在高放核廢料的處置與選址問題上屢次遭遇公眾的強烈抵制而使計劃擱置或失敗，導致政府不斷反思並持續改進管理方式方法，更多採用協商式的辦法與公眾及利益相關者溝通談判，從而在很大程度上促進了政府核廢料管理的公開化和民主化進程。當今我國的核電站選址問題也同樣面臨有些地方政府和周圍社區居民的質疑和抵制，如當年廣東大亞灣核電站選址時曾遭到香港居民的強烈抵制。而最近的典型事例是，規劃建設中的江西九江彭澤核電站遭到了鄰縣（安徽省安慶市望江縣）政府的公開質疑。望江縣政府以題為《關於請求停止江西彭澤核電廠項目建設的報告》的公文形式發給安徽省發改委能源局，質疑彭澤核電項目在選址評估、環境影響等方面存在嚴重問題，要求停止核電站建設。質疑和抵制的主要原因在於信息的不公開不透明，項目選擇從規劃、論証、評估到決策等環節都缺乏必要的公眾參與。為此，我國政府主管部門有責任進一步促進核管理方面的公開化和民主化，在核電站、核廢料選址以及處置等問題上盡量增加透明度，鼓勵公眾的參與，從而制定出能讓公眾接受的處置和選址方案或計劃，以此提高核電項目的公眾認可度和接受度。政府有關核電項目的評估不能僅僅評估其技術上的安全性、經濟上的成本收益分析，還應考慮和評估公眾的認可度，考慮項目的利益相關者的利益和接受度。隻有這樣才能避免由核電項目建設引致的潛在社會穩定風險和社會失序。

4. 既重視安全技術也重視成本和代際公平

如何安全地處置核廢料，特別是高放核廢料是政府核廢料管理工作的重中之中。英國的經驗表明，當高放核廢料地質處置技術的安全性還不明確時，寧可將高放核廢料處置問題暫時擱置，也不隨大流式的加以處置。此外，在核廢料的處置除了考慮安全因素，還需要兼顧處置的成本和代際公平的因素。眾所周知，核廢料的處置需花費大量的資金，根據英國核退役管理局在2008年的業務計劃文件中估計, 要完成哈維爾、溫弗裡斯等19個場區中許多遺留基礎設施的拆除和轉移工作需要約370 億英鎊(733億美元)。然而代際公平問題同樣不可忽視，對未來世代來說，遲延作出高放射核廢料的最終處置決定將是一個嚴重的問題。因為現在的貯藏設施也許隻適用到五十年至一百年，它們的設計壽命不是數百年，更別說數千年。這就意味著當今世代把長期貯藏廢料的費用和潛在安全風險轉嫁給了未來世代。因此，我國核廢料的處置應盡可能地尋求安全、經濟和公平的平衡。一方面，我們要借鑒其他國家先進的核廢料處理和處置技術，既考慮核廢料處置在技術上的安全可靠性，同時也要考慮處置的經濟成本和環境安全﹔另一方面，核廢料的最終處置既要考慮超越國界可能對人類健康和環境的影響，也要考慮確保不給后代造成過度負擔以及對后代健康影響不超過今天可接受的有關影響水平。

（本文作者：胡象明 王鋒，發表於《環境保護》2012（17））