徐卉：解讀公益訴訟制度

　　全國人大常委會10月24日審議《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》），擬增加公益訴訟制度，規定對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。這一規定，成為此次民事訴訟法修改中最引人注目的亮點，引發社會各界的熱議。

　　法律民生工程

　　《草案》關於公益訴訟的規定甫一面世，便被媒體冠之以“法律民生工程”的稱謂。的確，該條規定所指向的，正是當前公眾最為關注、亟待解決的社會問題。中國正處在社會轉型和經濟高速發展的特殊歷史時期，近年來，環境污染和食品安全事故不斷發生，處於重壓下的環境與消費者亟須有效的救濟與保護機制。但《民事訴訟法》強調起訴人必須“與本案有直接的利害關系”，然而，由於消費者行為上的個體性和分散性，由於環境侵害所具有的間接性、潛在性和廣泛性，實踐中這兩類訴訟往往因當事人不適格而無法進入法院的大門，違法行徑得不到制裁，環境和眾多消費者的合法權益無法獲得有效保障。這一狀況已危及公眾利益，如何制止環境污染、保護消費者集合化的利益，是中國在發展過程中必須解決的現實問題。

　　對此，《草案》明確授權有關機關、社會團體可以通過提起公益訴訟的方式，制止污染環境和侵害眾多消費者合法權益的不法行為。在中國公益訴訟歷經15年實踐發展、理論研究和立法推動之后，如果《草案》能夠確立公益訴訟條款，無疑將成為一項有效的用法律保障民生、促進社會公平正義的重要制度。

　　在此，一個最具根本性的問題也引發了人們的關注和討論：什麼是公共利益？比如，一些地方政府以公共利益之名征地，開發商打著公共利益的旗號強行拆遷，而被拆遷的人則高呼為維護公共利益而抗拒拆遷。

　　此“公益”非彼“公益”

　　在國際上，專家學者和觀察家們一致認為，現代意義上的公益訴訟發端於美國20世紀50—60年代的民權運動，旨在挑戰針對黑人的種族隔離和種族歧視政策。20世紀70年代之后，公益訴訟逐漸成為了一種全球景象，它也從最初的取消種族隔離訴訟擴展到為保護所有社會弱勢群體、邊緣化群體——環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多利益——而施行的一類特殊訴訟機制。在世界范圍內，無論公益訴訟在不同國家中呈現出怎樣不同的樣貌和形態，其根本立足點都限定在保護社會弱勢群體的利益。

　　事實上，公益訴訟中的“公共利益”，所指的並非是一種整體上、泛化的公益。其理據在於，現代社會中，由於社會分層、利益分化和各種利益集團的形成，社會並非是一個整全性的社會，而公共利益也不是整全性的公共利益。伴隨著社會弱勢群體的出現，必然降低全社會的公共利益水平。同時，強勢利益集團則更可能影響到公共政策的指向，並且使政策偏離公共利益這一根本方向。因此，根據“木桶原理”，整個社會的公共利益水平實際上取決於弱勢群體這一短板在社會中的利益狀況。相應地，也就產生了為提高社會公共利益程度而代表弱勢群體、以公共利益名義提起的公益訴訟。這也就是為什麼在世界各地，現代公益訴訟中的“公共利益”都限定在弱勢群體的利益保護上。

　　“公共利益”是一個頻頻見諸法律法規的術語，在中國，從《憲法》、《土地管理法》、《行政處罰法》到《著作權法》、《專利法》、《証券法》、《物權法》等多部法律中都有關於“公共利益”、“社會公共利益”的規定。在不同的法律條文中，公共利益的意涵和范疇也各有不同，這取決於各法律不同的立法目的和調整對象。強行要求不同的法律規范在使用“公共利益”術語意涵和范疇上具有一致性，不僅是不現實的，而且也從根本上違背了各法律部門的獨特屬性和差異性。

　　現代社會中司法的功能與目的

　　實際上，就其本質而言，任何形式的民事訴訟都具有實現社會利益的功能。因為僅從法律獲得實現的角度看，完全的私人當事人之間的訴訟即已通過對法律權威的維護體現了社會利益。但是，之所以存在公益訴訟這一特殊機制，是因為其所致力於保護的利益主體——弱勢群體的特殊性，因為這些利益主體在實際的社會公共議程中往往缺席，這種缺席，使得他們無論是在立法還是行政，無論是在法律還是公共政策的制定與執行過程中，都呈現出一種制度化的失語狀況。

　　20世紀以來，作為深刻的社會變動的結果，我們時代的主要問題實際上已不再僅是那些涉及基本上為個人主義的、靜態的“私法”及其個體權利的問題，而映射出一個工業化、動態的、多元化社會的問題——包括那些因勞資沖突、社會保障、環境污染、消費者保護和跨國公司而引發的問題。面對這些問題，一個快速轉型的經濟和社會中的法律必須是一種迅速變化的法律，但是在世界各國，由於立法過程不可避免地緩慢遲滯且難以面面俱到，因此，決策者必須致力於塑造順應社會新型需求和願望的法律。當然，這就鮮明地提出了司法職能的新興社會角色以及社會正義的問題。

　　據此，公益訴訟給那些在社會中未獲得充分代表的群體提供了一個參與社會公共議程的途徑，對於這些群體來說，在某些時候，訴訟可能是唯一能使他們進入公共視野和公共生活的入口。在現代社會，法院不只是裁判私人糾紛的場所，更重要的是，法院的作用在於擴展權利、形成政策決定、實現立法活動所不能達到的社會性變革。公益訴訟讓那些在社會資源分配中承擔損失的人們，將法院作為一個公民表達意願，讓糾紛能夠被大眾看得到、聽得見並得到協商或者公正和解的論壇，同時借此激發公共辯論，從而就許多重要的社會資源分配問題形成公共政策，並通過這種途徑發展法律。以社會正義為主題，公益訴訟所強調的正是這樣一種對話式的實踐理性，而不是傳統法律觀中靜態的、單向強制的規則實施。

　　（作者單位：中國社會科學院法學研究所）