公益訴訟：起訴主體應當開放

　　《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）近日已向社會公開，並廣泛征求修改意見，毫無疑問，這是立法民主化的一大進步，值得贊許和推崇。筆者注意到該修正案中有諸多亮點，如小額訴訟程序、訴前証據保全、訴前財產保全、行為禁令等。在修正案中，法律首次明確規定了公益訴訟制度，這也是此次民事訴訟法修改的最大亮點之一。

　　《草案》回應維護公共利益的基本訴求

　　《草案》第8條規定，在《民事訴訟法》中增加一條，作為第55條，該條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟”。如果這一規定能夠得到立法機構的正式認可，將使那些與環境污染糾紛、侵害眾多消費者合法權益的糾紛案件沒有直接利害關系的機關、社會團體可以利用自己的組織優勢、資源優勢、知識優勢、社會優勢，提起並進行有關侵害或損害公益的訴訟，從而有效地維護社會公共利益，改變現實中一些機關、社會團體提起公益訴訟無法可依的“良性違法”狀態。可以說，此次民事訴訟法的修正至少在這一點上很好地回應了社會關於維護公共利益的基本訴求，也正因如此，關於公益訴訟制度的規定才成為一大亮點。但筆者認為，針對《草案》，公益訴訟制度的建構還有待進一步完善。其中一點就是提起公益訴訟的主體范圍還應當放開。

　　公益訴訟主體應向個人和其他組織開放

　　《草案》將公益訴訟的主體限定於有關機關和社會團體，而沒有向個人和其他組織開放。這裡的“有關機關”是一種抽象模糊的表達，一般而言應該是指國家機關。從公益的維護與法律監督職能的聯系而言，檢察機關、環保機關、食品衛生監督機關應當屬於有關機關之列。“社會團體”這一概念同樣具有一定模糊性，實質問題是，這裡所指的社會團體是否包含那些沒有經過登記的團體、組織。此處存在一個對於公益訴訟提起的主體，是否應當持一種開放態度的問題。從鼓勵公益訴訟、更好維護社會公共利益的角度，似乎應當持一種更為開放的態度。如果以此態度，則不應當對主體加以限制，社會團體就應當包括未經登記的社會團體，也應當包括個人和實質從事社會公益的企業。在現實中，有許多NGO組織因為各種原因並沒有在民政部門登記，而是在工商部門登記成為企業，以企業的名義進行相關活動。因此，這些組織也不應當被排除在提起公益訴訟的主體之外。另外，除了機關、社會團體和其他組織有提起公益訴訟的欲望和要求之外，個人往往也有提起公益訴訟的訴求，無論是基於制造社會影響，還是基於社會奉獻和關愛。從以往的情形來看，律師是個人提起公益訴訟的主力，有不少律師熱衷於公益，也希望利用自己的法律知識和技能，通過司法途徑維護公益。雖然不排除律師或其他個人利用公益訴訟提高自己的社會知名度，但通過啟動訴訟程序維護公益對於社會、對於法治總是有利的。

　　為私益動機而取得維護公益效果也很好

　　對任何事情都有一個限度或限制是人們的習慣性思維。人們最擔心的是，如果不對個人以及那些沒有登記的社會團體進行限制，就可能導致公益訴訟的濫用以及放鬆對社會團體進行監管，甚至由於認可這些組織可以提起訴訟，就有鼓勵這些組織發展的疑慮。顯然，這種思維還是一種“管控”思維。我們不排除有些個人的確會利用公益訴訟為己謀求私利，公益訴訟也可能會遭到濫用，但這顯然不是排除個人和其他組織提起公益訴訟的理由，因為機關和團體同樣可能存在私利，隻不過表現方式和內容有所不同而已。況且，即使是為了私益的動機而取得維護公益的效果不也很好嗎？市場機制就是以同樣原理推動社會發展的。公益訴訟的本質是試圖通過法律彌補因為政府和市場的雙重失靈所帶來的缺陷。由於有關國家機關、社會團體與地方政府的各種關聯、制約，使得它們在提起公益訴訟的獨立性和自主性方面可能會大打折扣，所以，如果我們不在公益訴訟的主體方面向個人和其他組織開放，則公益訴訟的適用性和實際作用就是非常有限的，也就有可能成為一種“模特兒條款”或“裝飾性條款”，甚至“植物人條款”。

　　在程序中防止濫用公益訴訟

　　要使公益訴訟順暢地進行，防止濫用公益訴訟，可以在起訴、受理以及訴訟程序中加以防范，審判機關可以根據個案情形具體予以把握，通過客觀認定事實，正確適用民事訴訟法和實體法的有關規定，就可以有效地防止公益訴訟的濫用。當事人欲濫用公益訴訟，就必須要捏造事實，偽造証據，因此也可以通過對偽造証據的違法行為進行懲處，以威懾濫用公益訴訟的人。

　　當然，公益制度的建構除了完善起訴主體外，還有諸多需要明確規定的地方，例如在程序方面，應當具體規定：公益訴訟案件由中級以上人民法院管轄，提起訴訟的種類（禁止加害人作為或不作為之訴、回復原狀之訴等），禁止被告反訴，不得調解或和解，不適用一般民事訴訟中的自認，法院可以依據職權收集証據，實行舉証責任倒置，等等。沒有這些相應的具體規定，公益訴訟還不能有效運行。當然，更重要的是要有一個強有力的司法，沒有權威的司法，即使作出了維護公益的生效判決也將難以得到執行，而這可能是公益訴訟所面臨的真正難題。

　　（作者單位：清華大學法學院）