制定專門的氣候變化基本法

　　氣候變化是全球性環境問題，應對氣候變化需要國際及國內層面的立法保障。

　　目前有關氣候變化的國際立法主要有兩個，一個是《聯合國氣候變化框架公約》，另一個是《京都議定書》。《聯合國氣候變化框架公約》主要規定了締約國有義務對工業排放的二氧化碳、甲烷等溫室氣體予以限制，並且建立國際資金機制對發展中國家予以資金和技術轉讓。但是，鑒於在溫室氣體與氣候變化的關系方面還存在科學的不確定性，《聯合國氣候變化框架公約》並未使用目標控制的方法。而《京都議定書》則為發達國家設定了具體的溫室氣體減排目標，即到2012年所有發達國家的二氧化碳等６種溫室氣體排放量要比1990年減少5.2％。

　　如果比較應對氣候變化的域外立法經驗，可以看出隨著氣候變化風險的增強，各國立法都作出了相應的調整，採取了不同的立法模式，其中制定專門的氣候變化立法是一個比較明顯的趨勢。

　　盡管《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》都遵守了“共同但有區別的責任”原則，但又針對發達國家和發展中國家規定了不同的義務。中國作為發展中國家，並不承擔強制性的溫室氣體減排義務，但自2007年超越美國而成為全球最大的溫室氣體排放國以來，中國開始承受了越來越大的國際壓力。為此，在2009年哥本哈根會議前夕，中國全國人大常委會通過了《關於積極應對氣候變化的決議》，彰顯了中國應對氣候變化的決心和態度。決議全面闡述了中國應對氣候變化的基本立場，同時也界定了氣候變化立法應有的基本內容。隨后，中國政府宣布到2020年單位GDP碳強度比2005年下降40%—45%。

　　事實上，盡管中國目前尚不存在應對氣候變化的專門立法，但是在現有立法之中，有一些實際上已經起到了應對氣候變化的作用。

　　在促進可再生能源發展方面，中國通過頒布實施《可再生能源法》，有效改善了中國的能源消費結構，降低了中國在經濟發展過程中的溫室氣體排放。在節約能源方面，中國頒布實施了《節約能源法》，建立了一系列具體的法律制度和措施來促進和保障節約能源目標的實現，這對緩解能源壓力和應對氣候變化都十分有益。在污染防治方面，《大氣污染防治法》設專章規定了防治燃煤產生的大氣污染、防治機動車船排放污染，這些法律規定在一定程度上起到了減少溫室氣體排放的作用﹔而正在修訂中的《大氣污染防治法》擬增加“控制溫室氣體排放”一章，專門就溫室氣體排放強度標准、統計、考核、監測、低碳技術等內容進行規定。為規范清潔發展機制的有序發展，中國頒布實施了《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》和《中國清潔發展機制基金管理辦法》。此外，中國還頒布實施了《循環經濟法》、《清潔生產促進法》、《森林法》、《草原法》等有利於減緩氣候變化的能源立法與環境立法。

　　我國雖然有眾多的氣候變化相關立法，但這些立法並未直接將應對氣候變化作為立法的主要目的，而且在內容上也基本上沒有涉及適應氣候變化的相關問題。隨著中國經濟實力的增強以及氣候變化形勢的發展，中國在應對氣候變化方面所採取的分散式立法模式必然不能滿足應對氣候變化的實際需求。因此，制定一部專門的氣候變化法，統領中國應對氣候變化的各項立法，進而完善中國應對氣候變化的法律體系將成為中國的合理選擇。

　　從各國制定的專門氣候變化立法的內容看，有的側重於體制、機制和制度的建設，有的僅是政策宣示性的原則規定，還有的將氣候變化問題與相關問題整合起來進行規定。從實際情況出發，中國的氣候變化立法應定位為氣候變化領域的基本法和框架法，主要闡明中國的氣候變化戰略、政府作用、規劃，規定目標責任與考核制度、產品標准/標識制度、稅費制度、排放權交易制度等主要內容。

　　同時，中國還應結合自身實際以及國際法義務的要求，針對氣候變化的具體事項制定專項法規與規章。例如，為更好地履行中國現有的國際法義務，中國應當就針對溫室氣體的報告、統計等事項制定法規規章與技術規范﹔為實現中國的碳強度減排承諾，中國應當制定碳減排強度指標的分配、目標責任制、交易等方面的法規規章或技術規范﹔為加強適應氣候變化的能力，中國應當針對農業、水利、生態保護和氣象防災減災等重點領域制定專項法規規章或技術規范。

　　（作者單位：清華大學法學院）