環境保護執法：跨界污染治理的關鍵

　　就國內法而言，跨界環境污染主要是指跨越行政區域（省、市、縣等）的環境污染。跨界污染發生以后，所形成的法律上的權利義務關系相應復雜，既存在污染者和受害者之間的民事關系，也存在有權的行政區域的人民政府和環境保護主管部門與污染者之間的行政監管關系，而所形成的跨界污染糾紛更是跨界環境污染引發社會沖突尖銳化的表現。目前，引發我國跨界環境污染的直接原因：一是突發環境事件，二是長期排污蓄積導致總量超標。前者的典型是2010年7月發生的紫金礦業污染案﹔后者在經濟發達的長三角和珠三角地區表現突出。研究顯示，在長三角核心區域的16個城市中，有14個屬於酸雨控制區，江蘇南部、上海和整個浙江更是酸雨的重污染區。

　　現有法律執行不力是問題症結

　　我國環境保護立法除了對點源的環境污染進行了嚴格的法律規制外，對跨界污染問題也有針對性的立法和規定。針對跨界污染的管理體制問題，在20世紀中期開展淮河流域跨界污染專項治理行動時，國務院就制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》（1995年），成立了淮河流域水資源保護領導小組，負責協調、解決有關淮河流域水資源保護和水污染防治的重大問題，監督、檢查淮河流域水污染防治工作。近年來，隨著太湖流域污染問題的加重，國務院又制定了流域綜合性行政法規《太湖流域管理條例》（2011年），確立了流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，並由國務院統籌協調太湖流域管理中的重大事項。

　　在我國環境保護立法中，《環境保護法》（1989年）規定，跨行政區的環境污染和環境破壞的防治工作，由有關地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決，作出決定。《水污染防治法》（2008年修訂）規定，防治水污染應當按流域或者區域進行統一規劃﹔跨行政區域的水污染糾紛，由有關地方政府協調協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決﹔國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位於飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。在跨行政區的環境污染糾紛解決方面，也形成了一系列的規范性文件，如《環境保護部華東環境保護督查中心跨界環境污染與糾紛事件協調處置工作規程》、《西南地區跨界環境糾紛協調處理暫行辦法》、《泛珠三角區域跨界環境污染糾紛行政處理辦法》以及《浙閩兩省關於跨界環境污染糾紛處置和應急聯動工作方案》等。

　　但是，我國跨界污染的法律控制仍然不力，糾紛時有發生。分析其法律原因，主要問題不在立法，而在於對現有法律的執行不力。一方面，就地環境保護執法本身存在嚴重不足。我國環境保護法已經提供了一系列的環境管制措施，如建設項目的環境影響評價、“三同時”制度、排污濃度控制和總量控制、排污治理義務、排污登記和自覺監測義務等，但企業不環評就進行建設生產和排放，污染物未經處理就排入江河、大氣的情況屢屢不絕。因此，工業點源污染源的就地控制不嚴是跨界污染發生的首要原因。另一方面，跨區域環境保護聯合執法不夠。在追求GDP增長的目標驅動之下，在缺乏環境質量考核的政府追責之下，跨區域的環境和資源往往成為“公地悲劇”的產物。環境違法企業往往在跨行政區域地帶與執法人員玩起時間差、“游擊戰”，致使環境違法行為屢查不止。交界處污染企業管理歸屬問題一直是跨行政區域環保部門頭疼的對象。

　　加強環境執法的對策措施

　　應對我國跨界環境污染的法律問題，應當加強環境保護執法，具體的措施包括如下方面。

　　第一，加強對政府承擔的整體環境質量保護目標責任的考核。如廣東省就出台了《廣東省跨行政區域河流交接斷面水質保護管理條例》以加強政府的跨界環境保護的責任。為此，應當加強各行政區之間環境監測合作，推動實施跨界環境監測網絡建設，在有條件的交界斷面安裝地表水質自動監測裝置，監測項目、地點、頻次由上下游環保部門協商確定。建立健全跨界環境監測制度和網絡，建立區域環境監測信息平台，實現區域環境監測信息共享。有條件的組織編寫跨界環境質量報告書。加強區域環境監察和監督管理合作，推動相鄰省（區）雙邊或多邊合作，逐步統一環境監管政策。

　　第二，能動地創新跨行政區環境管理執法機制，加強對企業的監管。應當積極鼓勵各地採取創新的聯合執法機制，實現有效的跨界環境監管。如2008年初，由杭州、湖州、嘉興、紹興四市環保局領導組成的杭州都市經濟圈合作發展協調會環保專業委員會成立。環保專業委員會下設辦公室，成立了邊界聯合執法小組、環境共保規劃編制小組等，一部分原本需要由浙江省環保廳協調的跨界環境污染問題，現在利用聯合執法小組這一機制就可以解決。3年多來，四地聯合互查邊界企業300余家（次），快速、有效處置邊界環境污染事件10余起。

　　第三，加強公眾對跨界環境污染的監督管理作用。如2011年8月初，江蘇省環保廳、上海市環保局與浙江省環保廳聯合下發文件，就“長三角地區企業環境行為信息公開工作及評價標准”進行統一規范，為長三角的環境污染防治構建了公眾參與監督的“環保聯盟”戰線。

　　第四，完善跨界環境糾紛處理的協商和調解機制。我國對區域之間的水資源沖突歷來十分重視，在《水法》、《水污染防治法》、《環保法》、《防洪法》、《河道管理條例》等相關法律中都有相應的規定。這些規定為跨行政區域水事糾紛的解決提供了原則性的法律規定，也為各地方建立具體的協商和調解程序與機制提供了法律依據。如《水法》第三十五條規定，地區之間發生的水事糾紛，應當本著互諒互讓、團結協作的精神協商處理﹔協商不成的，由上一級人民政府處理。有關跨界政府及其部門應當根據需要積極建立跨界環境污染糾紛處理機制。目前實踐中比較成功和具有典型意義的此類機制有長三角地區跨界環境污染糾紛處置和應急聯動工作聯席會議、浙皖跨界環境污染糾紛處置和應急聯動工作機制聯席會議、泛珠三角區域環境保護合作聯席會議等。這類協商和調解機制的建立，使得跨界環保部門真正聯合起來，初步理清和解決了一些歷史遺留的省際邊界糾紛難題，增進了跨界環保部門之間的交流與合作，有效地維護了邊界群眾環境權益和社會穩定。

　　第五，加強環保部全國區域環境督查中心的督查職能和水利部所屬七大流域管理機構的管理職能。應當加強區域環境督查中心的作用，借助其突破環境執法困局，並對不正當的忽視環境污染防治的地方保護勢力形成威懾。水利部所屬的七大流域管理機構負責流域層面的水資源利用和管理，也具備了一定的跨行政區協調職能。

　　（作者單位：武漢大學環境法研究所）