當前問責制功能失調的完善策略

　　2003年“非典”危機讓“問責制”進入人們的視野，此后，問責制從一種應急措施逐步成為提高政府公信力和執行力的重要制度工具，問責制作為一種現代民主政府的理念和制度設計，被公共管理者廣泛認同，制度建設不斷完善，形成了黨政一把手為第一責任人，分管領導為第二責任人，主管部門領導為直接責任人的責任制度。雖然我國在大力推進問責制，但各類責任事故仍然屢有發生，在食品安全生產領域，尤其惹人關注。近10年以來，毒大米、毒奶粉、蘇丹紅、孔雀綠、陳餡月餅、早產奶、三聚氰胺等等字眼伴隨著重大食品安全事故成為人們的日常用語，在2011年，已經淡出人們生活的“瘦肉精”死灰復燃，震蕩全社會，在“瘦肉精”事件塵埃未落，“回爐面包”、“牛肉膏”等食品安全事件又接踵而來，日趨嚴重的食品安全形勢撥動著全社會的心弦。其實，每一次重大食品安全事故都伴隨著嚴格的問責，這種狀況使我們不得不質疑一個事實，為何總是出現了重大事故我們才看見“問責制”的身影？日常監管中的責任為何總是“疲軟”而難以消除安全事故，非得要重大事故發生后，在公共輿論廣泛關注 的壓力下，通過加大問責力度來厲行安全監管呢？現實生活中存在的“問責過度”和“問責疲軟”需要從理論上加以研究。

　　一、“問責過度”和“問責疲軟”的功能失調現象

　　問責制是提高政府回應性和執行力的重要制度工具，同時也是一項多因素交叉且互為因果的復雜系統工程，由於實踐時間不長，作為新生制度在實施中必然帶有不完善性，突出表現為“問責過度”和“問責疲軟”現象並存，看似背離的兩種現象究其實質都是問責制功能失調的表現。

　　問責中的功能失調首先表現為責任追究具有一定的隨機性。在一定程度上，目前的行政問責屢有“政策問責”、“人治式問責”的現象，問責內容和范圍存在不確定性，隨意性明顯，缺乏規范性規定。其特點是，責任追究的程度受隨機性因素影響，領導重視、領導批示、上級檢查、媒體（網絡）曝光等是最常見的隨機性因素，任何一個或幾個因素的出現都會導致加大責任追究力度，出現“問責過度”，否則，問責就可能流於形式，導致“問責疲軟”。如2004年導致“大頭娃娃”的毒奶粉事件中，由於媒體的廣泛報道，引起領導重視，安徽阜陽市市長、兩位副市長、四位副局長被問責，相關責任人有47人被刑拘。事件雖然集中爆發在安徽阜陽，但在內蒙古、海南、陝西、甘肅、四川、山西、廣東、重慶、黑龍江等省都有類似的事件發生，因媒體曝光不足，問責力度相比較明顯“疲軟”。

　　其次，功能失調還表現為問責帶有應急性特點。應急性問責指責任追究更多帶有平息事態和給公眾一個交代的意味，這種情形下實施問責往往帶有“問責過度”的傾向，通過過度的問責來平息公眾情緒。等到事后情勢緩和，公眾注意力轉移，被問責的官員往往悄悄“東山再起”。官員的復出使得問責從原來的“問責過度”轉向了實際上的“問責疲軟”，引發社會對問責制的質疑。以“三鹿奶粉事件”為例，事件剛剛平息，事件中落馬的某些官員悄然異地復出或得到提拔的消息又在網上曝光並引發熱議。這類事件的出現，固然出於民眾不明真相而憤怒，但也折射出問責制的內在缺陷。

　　再次，“無為問責”的缺失也一定程度上表明存在“問責疲軟”。當前的問責制停留在“過錯問責”階段，對大量碌碌無為的“無過錯”和浪費公共資源的行為缺乏約束，對“庸官”的 “懶政”（不履行職責、行政不作為）似乎無能為力。問責范圍應該涵蓋 “無為問責”，將問責制從過錯問責向“懶政”（不履行職責、行政不作為）問責拓展。“無為問責”的缺失在食品安全監管領域也普遍存在，譬如，在食品加工過程中違規超標准使用食品添加劑在行業被認為是“公開的秘密”，但相關責任部門監管沒有到位。在我國已有相應食品添加劑使用標准的前提下，2005年、2006年、2007年，日本、韓國、香港特區紛紛在中國水產品中檢測出孔雀綠超標，對於這樣的監管檢測失責，問責難以到位。

　　二、當前問責制功能失調的微觀機理分析及其危害

　　目前“問責過度”和“問責疲軟”的功能失調現象普遍存在，從微觀機理上看，原因在於責任制在制度規定、制度實施和責任追究（問責效力）等方面尚存在一些問題。

　　1.責任依據模糊、不科學

　　合理恰當的問責源於明晰精確的責任規定，但是目前各種安全監管責任的規定缺乏明晰性和確定性，導致問責的實施具有較大的隨意性。如《食品安全法》第九十五條第一款規定：“違反本法規定，縣級以上地方人民政府在食品安全監督管理中未履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。”就條文規定來看，第一，是未履行職責、出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響同時成立還是一項或兩項成立即可承擔責任，規定不清。第二，“重大”、“嚴重”等詞項的具體含義是什麼也未明確說明，留下逃避責任的空間。第三，四種不同檔次的行政責罰，在何種情況下適用何種方式卻沒有明定，在實踐中難免出現“大事化小，小事化了”的現象。

　　2.責任邊界不清，缺乏連帶責任規定

　　清晰的責權是問責制的前提，但由於政府管理工作在時間上的連續性和工作實效的滯后性，以及管理上的條塊結構關系，經常難以清晰界定責權，導致在問責實踐中會出現這樣一種現象，即現任領導為前任領導的失誤承擔責任（長期積壓的食品安全隱患難以問責），或者食品監管部門為區域政府經濟發展沖動導致的事故而承擔責任（地方保護主義和區域經濟利益淡化問責），或者部門間職責不清、權限不明而使得問責難以落實。長期以來，我國對食品實行多頭管理，一方面執法中各部門職責交叉，都可以執法，另一方面則出現模糊或真空地帶，給不法分了造成可乘之機。這樣就出現了我國食品安全“都管但都管不好”的局面，也為一些部門權力尋租制造了借口。食品安全的“多龍治水”、職責權限劃分不清使監管部門之間協作不夠、綜合監管力度較弱，一旦出現重大安全事故，各部門都有理由相互推諉，導致責任虛化。前任后任責任認定缺乏依據、區域利益對部門監管的干擾、分段式監管模式的責任不清等等問題，都將使得問責難以啟動，必將影響問責效果。

　　3.問責過程隱藏著動能失調的因子

　　首先，問責主體權威不足。責任事故和維穩事件中，事故或事件性質的認定是問責的主要依據，因此，事故或事件性質的認定和認定權限的歸屬成為關鍵。在事故性質認定權的設定上，一般由該事故發生地的縣級以上政府甚至國務院組成調查組進行調查和認定，以確保調查主體的中立性和調查結論的可信性。但實際操作上，各級政府一般授權安監部門或行業主管部門負責調查，部門之間的利益和職能交叉導致每個部門都有責任而實際上每個部門又都不承擔責任，致使調查結論“隔靴搔痒”或者相互推諉責任，問責流於形式，也更難追究政府或相關部門領導的責任。

　　其次，在問責程序上，一般由事故調查組根據事件性質、社會影響度提出處理意見，但事件性質和社會影響度難以量化，缺少全國性指導意見﹔調查處理意見提出后，政府在征求相關部門意見后批復結案，這樣的過程往往導致處理意見被各部門意見所“和諧”，“和諧”力度不一樣，導致處理效果不一，使得一些被問責的官員質疑問責效果的公正性，降低了問責的警示效果。

　　問責制作為一個多因素交叉且又互為因果的復雜系統，其運行有其基本機理，這些機理如果出現問題，則必然會導致問責制功能失調，影響問責制效用的發揮，可能出現在壓力下的“問責過度”，也可能在無壓力或輕壓力下出現“問責疲軟”。

　　由於責任規定含糊而不明晰、責任邊界不清、連帶責任不明以及問責過程中存在的一些缺陷，問責中不可避免出現疲軟或過度現象。無論“問責過度”還是“問責疲軟”，都是對問責制本身的傷害。在問責微觀機理不完善前提下實施的問責，在官員群體和乃至社會群體中會出現一種“悲情意識”，認為被問責者在“背黑鍋”，是“替罪羊”、“倒霉蛋”。在這種群體意識下，問責過程也難免出現“悲情牌”、“同情牌”，不可避免出現“問責疲軟”。因此，可以說問責實踐中的“疲軟”與問責制本身有著不可分割的聯系。就當前責任制的規定來看，問責對象更多針對現任領導和屬地領導，對於因前任領導或上級主管部門的管理措施不當等原因導致的隱患並進而發生重大事故和事件是否追究連帶責任缺乏規定。如果責任制的規定不能有效處理好前任與現任、以及條塊關系，可能導致部分領導被問責時出現“倒霉”的心理認知，這種心理在干部和群眾中存在一定的認同，不加以注意和重視，將會影響責任制的有效推行。由於官員群體和社會中對被問責對象存在這樣一種“悲情意識”，除非被公共輿論、高層領導等因素所關注形成強大壓力，否則問責制難以得到有效執行， 在“問責壓力”下進行的責任追究，人們往往又會認為“問責過度”了。　　三、從微觀機理上完善問責制的建議

　　1.加強問責制的法制建設。當前我國食品安全行政問責主要依據《食品安全法》中的問責規定、《公務員法》、《國家公務員處分條例》、《行政監察法》、《關於特大安全事故行政責任追究的規定》、《關於實行黨政領導干部問責的暫行規定》，以及《衛生部行政復議與行政應訴管理辦法》、《食品衛生行政處罰辦法》等規范性文件，問責的法律規定較為完善。但也不可避免會出現法律法規與紀律條例之間的銜接問題，黨紀處分替代法律問責的現象必將削弱問責效力。因此，需要整合現有的法律規定和紀律條例，制定一部統一的專門的食品安全領域的問責法規與條例，對食品安全領域問責的啟動、運行與懲罰標准等作出規定，通過法律手段規范與約束政府行為，明確各類機構的責任和義務，使問責的實施有法可依。完善的問責法制能有效杜絕問責制功能失調的各種現象，實現問責向程序性問責、法制性問責、制度性問責的轉變。

　　2.理清食品安全監管的責任邊界。改革現有食品安全監管體制，逐步實現對食品生產流通、消費的各個環節的以一個部門為主體其他部門為輔助的立體問責體系。在機構設置方面，要合理配置和劃分行政權力，使政府責任劃分明確化，應明確中央與地方的責任與義務，明確中央政府職能部門和地方政府職能部門的職責范圍﹔明確政府部門之間和部門內部的職責權限，在部門內部，各崗位之間、上下級之間的權責要規范化、明確化，以責權對等為原則，本著“誰主管誰負責”、“誰負責誰承擔責任”的原則，劃清有責與無責的界限。同時，拓展問責主體，實現“異體問責”，強化人大、社會、媒體等的問責權力，將行政問責從自我糾錯推向規范性強制性的外部問責。

　　3.界定責任的種類和內容，明確界定法律責任。明確刑事責任、行政責任、民事責任、政治責任和道義責任的內容，明確各類責任的問責事由和問責情形，對各類問責明確其問責依據，減少和避免以黨紀處分代替司法追究的現象。對於承擔政治責任或道義責任的，也應適當說明問責事由，彰顯問責的公平性。

　　4.完善問責程序。公正的問責結果源於公正的問責程序，公正合理的程序是確保問責法治化的制度保証。問責程序的建設應包括以下內容：第一，問責的啟動程序，由對問責對象進行任免或管轄權的問責主體根據問責事項啟動問責。第二，問責事項的調查程序，問責啟動后，問責主體或問責主體責成有關機構，依據法定職權和程序，對問責對象的問責事項開展調查。第三，問責對象的處理程序，根據調查結果對問責對象決定是否問責，被問責的，告知問責方式和復核、復查申請權。第四，問責的回應程序，對問責對象不服問責決定並在規定時間內提出復核復查申請的，問責主體應責成原調查機關或另外指令調查機關進行復核調查，作出決定。

　　5.嚴格責任追究，增強問責效力。根據責任的性質、種類、問責事由，嚴格問責，杜絕責任追究中的隨機性、主觀性，有責必追究，絕不姑息，同時，堅持過罰對等，也不過度追究，確保問責的公平公正效果，提高問責制的權威性和公信力﹔同時，要強化對責任追究落實程度的監督，對於該問責而沒問責、問責力度不當等各種情形，要嚴格監控，保証責任追究落到實處，提升問責制度實效性。

　　(作者系中央黨校政法部副教授)

　　來源：行政管理改革