完善保障性住房投融資機制的初步研究

　　當前，加快推進保障性住房建設有許多有利條件，但也面臨許多困難，其中融資問題尤為突出，因此，進一步完善保障性住房的投融資機制是保障性住房建設可持續的重要前提。筆者結合吉林省保障性住房建設的實踐，對“十二五”期間建設3600萬套保障性住房的投融資問題做了一些初步研究。

　　一、保障性住房投融資的主要問題

　　近年來，金融監管部門和金融機構為保障性住房建設出台了積極的信貸政策，提供了大量的信貸支持和創新服務。但是現行的融資方式與未來保障性住房對資金的巨大需求還有很大差距，迫切需要建立和完善系統性的金融政策和制度安排。保障性住房金融政策是引導銀行和非銀行金融機構在保障性住房開發建設和經營活動中提供金融服務的基礎。我國目前的保障性住房政策框架內，尚未形成一整套完備的金融政策框架。對金融機構而言存在一些風險：保障性住房投資中財政資金比例偏低，又缺乏相應的擔保和保險政策﹔在項目審批條件、資本金到位審查、資產質量認定、不良貸款核銷等方面執行等同於其他商業建設項目的金融政策。此外，沒有明確的風險補償機制和激勵機制，在一定程度上影響了金融機構參與融資的積極性。

　　（一）財政政策對融資的杠杆作用小。目前用於保障性住房的財政或政策性資金主要是中央財政補貼、地方政府預算、公積金貸款、一部分土地出讓淨收益和地方債券。看起來資金來源渠道不少，但可供給的資金量很小。從廉租房的建設資金構成看，中央財政補貼400元，地方政府出資（資金來源包括財政預算、土地出讓收益和債券）200至300元，兩項合起來還不足廉租房單位面積建安資金的30%。目前財政資金以直補為主，用於增信、擴大融資能力和貼息的比重很少，所以財政資金撬動融資的杠杆作用不明顯。從保障性住房的民生性來看，政府組織或政府主導作用首先體現在政府財政的支持力度上，但作為一項長期且規模巨大的工程，沒有市場機制的支持是難以為繼的。因此，財政政策還應當更多地用於投融資主體增信、降低各類主體財務風險和市場化運行機制的建設上。

　　（二）信貸政策不夠系統，貸款優惠利率沒有執行到位。保障性住房建設政策著重強調了地方政府是籌資主體，對銀行隻有原則性要求。目前保障性住房建設中使用的銀行貸款主要是通過地方政府綜合性融資平台和房地產開發商（有配建廉租房任務）來承貸，靠的是政府財政信用的支持和房地產開發商的項目收益，沒有體現政府對參與主體的增信和融資的放大作用。隨著地方融資平台的清理和房地產調控政策的嚴格執行，也會影響到這些融資中介為保障性住房的融資。保障性住房的政策性和政府對保障性住房的定價和限價規定，直接影響了商業銀行融資的積極性，利率下浮10%的政策也很難執行到位。

　　（三）BT方式和房地產信托產品等融資工具的作用空間有限。土地劃撥和稅費減免在實際執行中彈性比較大，上述融資工具缺乏政策支持，投資方不僅有市場風險，還承擔了大量政策不確定性的風險，目前隻能作為融資的一種補充方式。

　　由於政策性擔保體系不健全，保險機構與銀行、政府融資平台和保障個體的支持能力協調機制沒有建立起來。保障性住房融資風險主要集中在政府融資平台和銀行，缺乏合理、有效的風險分擔機制。

　　（五）后續資金來源不明確，使得保障性住房的建設和運營資金難以持續。保障性住房資金有兩個顯著特點，一是需求量大，二是資金周轉時間長，政策性融資機構和商業銀行都面臨流動性（可持續）風險。以一年建設1000萬套保障性住房（50平米/套）測算，需要投入1.38萬億，如果各類財政性投入佔30%，70%的資金需要通過市場化解決，每年需要融資9660億元。以“十二五”前三年安排3000萬套來測算資金成本和目前廉租房、公租房的租金水平看，許多地方的租金難以滿足支付融資的財務成本，也沒有還本能力和明確的償付本金的資金來源。如果沒有后續資金的來源機制，市場化融資就難以支持政府推動保障性住房建設目標的實現。

　　二、一些國家在保障性住房投融資方面的典型做法

　　一些發達國家已形成了由政府財政和社會多種主體共同參與、運用各種金融工具、多渠道籌集資金的市場化運行機制,既實現了政府目標又達到了分散風險的目的。世界各國保障性住房市場的參與主體分為四類：政府或政府機構、金融機構、社會投資主體以及受保障對象。各國結合本國國情和市場環境，通過賦予參與主體不同職責、設立不同機構，形成了各具特色的保障性住房建設發展模式。

　　（一）政府機構兼具投資建設職能，通過公積金儲蓄為核心的住房金融體系籌措資金——以新加坡為代表的政府主導模式

　　1.市場參與主體。兩大政府機構組成住房保障體系核心，一是中央公積金局，負責公積金的歸集、管理和運營﹔二是建屋發展局，代表政府行使組屋的建設、分配和管理職能。

　　2.市場化運作流程。中央公積金局通過購買中央政府債券將公積金歸集款轉給政府的中央投資局，這些資金再以貸款和津貼的形式進入建屋發展局的賬戶，由其進行統一的組屋建設和銷售。中央公積金制度為組屋建設提供了大量源源不斷的資金。一方面，歸集起來的公積金除留足會員提款外，其余全部用於購買政府債券﹔另一方面，公積金會員動用公積金儲蓄購買建屋發展局的政府組屋，以現金或抵押支付房款，促使更多的款項流入國家手中，為政府建立了強大的資金儲備。

　　3.住房保障政策體系。一是嚴格的《中央公積金法》對公積金歸集、提取、使用以及違法等事項做出了明確界定，如政府無權直接調用公積金存款，隻能通過政府債務形式有償使用並按期歸還，公積金制度的有效運轉為公共住房政策的實施奠定了根本基礎﹔二是完善的進入標准和退出機制。制定租住或購買組屋申請資格標准，並採取分級優惠辦法，購買住房面積越小享受優惠越多，嚴格規定組屋的家庭套數和轉讓的時限以限制炒房，實施住戶參與的住房更新政策以防止組屋衰退為貧民窟。

　　（二）政府機構負責保障性住房的供應，金融體系提供融資支持——以日本為代表的政府市場共同主導模式

　　1. 市場參與主體。政府機構以建設省住宅局統管下的住宅都市整備公團和地方住宅供給公社為主體，負責建造和提供住宅﹔金融體系則以央行為領導，民間金融機構為主體，政策性金融機構為補充，包括住宅金融專業公司、勞動金庫、住房社團和住房金融公庫﹔社會投資主體以各類民間團體為主，吸收社會資金發展住宅建設。

　　2.市場化運作流程。住宅都市整備公團和地方住宅供給公社通過直接建設或購買、租用民間團體建設的住宅獲得房源，由其向中低收入群體出售或出租，民間金融機構則為住房建設和購買住房發放貸款，住宅金融公庫同樣為此提供長期低息資金，並向建造出租用住宅的土地所有者提供貸款，同時為民間住房信貸機構提供貸款保險。

　　3.住房保障政策體系。一是健全的法律體系。日本政府先后制定實施了《住房金融公庫法》、《公營住宅法》、《日本住宅公團法》等40多部法律法規，建立了完備的法律體系﹔二是財政補貼。分為政府財政撥款和投資性貸款兩種，前者用於低收入家庭的租房、購房補貼和資助公營住宅建設。后者主要用於住房建設投資貸款﹔三是金融支持。大藏省通過郵政儲蓄、保健年金和國民年金為公團、公庫籌集資金，並給予1-2%的貼息，同時，公團、公庫也可在政府擔保下發行住房債券。

　　（三）政府提供信用支持為基礎，金融機構為核心，通過金融保障體系吸引社會資本——以美國為代表的成熟市場化模式

　　1.市場參與主體。政府機構包括聯邦住房管理局、退伍軍人管理局等擔保機構﹔金融機構涵蓋商業銀行、儲貸機構、抵押貸款銀行、聯邦國民抵押協會和聯邦住房抵押公司（即“兩房”）、投資銀行、保險公司、信用評級機構，以及抵押服務機構等﹔社會投資主體主要由房地產開發商和投資者構成。

　　2.市場化運作流程。由政府擔保機構為中低收入家庭和退伍軍人購房提供抵押貸款保險或擔保,當借款人無力償還債務時承擔未清償的債務,保証及時向金融機構支付本息，通過“押上加保”機制增強金融機構對抵押貸款信心﹔商業銀行及專業性住宅金融機構向中低收入者發放抵押貸款，然后由“兩房”購買其出售的抵押貸款組合，標准化后通過投資銀行向投資者發行抵押貸款債券，並同時為辦理住房貸款的金融機構提供流動性支持。完善的金融保障體系吸引大量房地產開發商從事公共住宅項目開發，而資產証券化在吸引大量社會資金的同時，也將風險有效分散至各類不同風險偏好的投資者。

　　3.住房保障政策體系。一是完善的法律法規。先后頒布《合眾國住房法》、《國民住宅法》、《開放住房法案》等多部法律，涵蓋規劃制定、機構設立等方面，保証政策的權威性﹔二是財政補貼。通過財政撥款向低收入家庭提供住房補貼和資助建設，公共住房租金一般僅為家庭收入的1/3，對地方政府和私有機構建設的低收入住房也進行補貼﹔三是金融支持。一方面，政府利用信貸杠杆，提供低息貸款和“稅收信貸”鼓勵個人或開發商參與開發建設適合中低收入家庭的經濟住房，另一方面，通過住房抵押貸款一級市場和二級市場為住房需求者提供信用，並建立保險機制，保証市場運作的信心和穩定性。

　　三、世界各國保障性住房投融資的經驗啟示

　　（一）完善的財政政策和專項立法是實施住房保障體系市場化運作的基礎

　　一是住房保障法律體系涉及專門機構設立和機構准入、政策性住房的建設支持、住房貸款操作的規范、政府擔保和扶助政策等保障性住房供應和需求各個方面，並與所處住房保障階段、經濟發展水平和金融市場發展情況相適應。二是配套的財稅金融政策為市場運行提供良好平台，如日本實行財政投融資計劃，由財政部門為官方金融機構和住宅開發機構吸收和籌集資金，並允許居民購買國家規定標准內住宅時申請低息貸款，貼息由財政部門承擔﹔英國的住房貸款貼息制度，對限額內抵押貸款購買第一套住房的住戶，減免住房抵押貸款所需要支付的稅收。

　　（二）廣泛吸納各市場參與主體的多樣化投融資渠道是市場化運作的關鍵

　　一是政府財政撥款，是常態固定的資金來源，也是政府調控建設規模的重要手段﹔二是地方政府發行債券，如美國的住宅債券就是為建造低租住房籌集社會資金，其資信等級較高﹔三是房地產信托基金（REITs），以發行收益憑証的方式匯集特定多數投資者的資金，美國目前大約有300個REITs在運作之中，管理的資產總值超過3000億美元﹔四是政府擔保專項基金，政府部分出資，以政府信用作擔保建立專項基金，提供住房建設融資擔保和購買中小型住宅資金支持。如韓國通過設置國民住宅基金，為建設和購買中小型住宅提供支援﹔五是鼓勵各類社會投資主體參與住房建設投資，如日本運用金融支持和稅收手段鼓勵民間團體投資住宅建設，並由政府機構購買或租用其建設的部分住宅。

　　（三）發揮金融體系的資金支撐與覆蓋作用是市場化運作的有力保障

　　一是設立專門的政策性住房金融機構，如美國的住房儲蓄協會、日本的住宅金融公庫以及新加坡的中央公積金局等﹔二是通過金融創新拓寬融資渠道，在利率安排、還款方式、還款期限上進行創新推進住房貸款產品多元化，如美國的累進償還抵押貸款、最后巨額付清抵押貸款，分級償還抵押貸款、權益增長型貸款，同時，建立有效的具有政府信用的二級市場，通過建立二級抵押機構，實現貸款的信用風險、市場風險、政策風險和法律風險的轉移﹔三是由政府機構出面組織擔保機構，向金融機構發放的住房貸款提供擔保，鼓勵金融機構向廣大中低收入居民提供住房貸款，如美國、加拿大等國設立的政府抵押貸款擔保機構。

　　四、完善保障性住房投融資機制的幾點設想

　　（一）制定國家財政為保障性住房投融資的增信規則

　　保障性住房建設是重大民生工程，政府作為推動主體，目前一般通過兩種方式發揮作用，一是政府行政組織﹔二是財政資金直接補貼。從吸引社會投資方面看，建立市場融資機制，實現由財政信用帶動銀行信貸、資本市場投資（包括社會資本）以及擔保機構和保險機構參與的一系列制度安排，是開辟融資渠道、吸引社會資金的重要方面，這些制度包括明確有關銀行等金融機構的政策性業務職能，制定財政貼息計劃，發行特別金融債，設立政策性擔保機構，建立財政清償機制、土地劃撥和稅費減免政策等制度，通過政府對有關主體的增信，放大政策效應，形成市場化融資的良性循環系統。

　　（二）地方政府要注入優良資產提高融資平台信用水平

　　保障性住房信貸直接由地方政府融資平台承貸，一是用於保障性住房的建設貸款﹔二是用於保障性住房建設劃撥土地的收儲和整理貸款﹔三是用於收購適用於保障性住房的即有住宅的貸款﹔四是支持企事業單位（大企業、大學等）用自有土地解決本單位職工、青年教師和技術人員的租賃周轉房問題。這些用途要實現市場化融資，首先要提高平台的信用水平，土地、政府可運營的資產和財政資金都是提高信用的主要措施。另外，承擔保障性住房任務的開發主體也要按照有關信貸要求積極完善信用結構，為市場化融資創造條件。

　　（三）鼓勵商業銀行開展保障性住房（政策性）信貸業務

　　1.明確商業銀行保障性住房信貸規模。在商業銀行信貸業務中明確一定比例的信貸專項用於保障性住房建設並和年度信貸規模挂鉤，一方面體現各商業銀行積極支持民生工程建設﹔另一方面也要充分發揮商業銀行風險管理優勢，規范開發主體的投融資行為。

　　2.制定優惠的信貸價格和差別的風險管理制度。一是制定保障性住房信貸專項階梯式優惠利率，優惠利率與市場利率的差額由中央財政專項預算支付﹔二是風險管理要與商業信貸差別化管理，銀行監管部門要制定保障性住房專項信貸資產的分類標准和風險拔備規則。

　　（四）明確地方商業銀行面向個人的保障性住房信貸業務

　　增加保障群體的個人支付能力也是解決保障性住房的一個重要方面。面向個人的保障性住房信貸主要由地方商業銀行來執行，支持中等收入偏下的家庭支付公租房的租金和購買經濟適用房，幫助保障群體住得進去、住得起，有助於使租金保持在一定水平，提高公租房的還本付息能力。一是制定優惠的利率檔次，優惠差額由地方財政和中央財政共同分擔﹔二是對地方商業銀行的保障性住房信貸業務實行差別信貸管理和風險管理。

　　（五）充分發揮住房公積金的作用

　　使用住房公積金建設保障性住房已在全國28個城市試點，地方政府按照新政策可動用住房公積金盈余資本，應加快對該渠道使用方式和途徑的創新，充分體現公積金對住宅融資的支持功能，同時，利用公積金貸款加大對中低收入人群的金融支持力度和服務范圍，針對租、售兩類保障性住房建設分配過程中的不同特點，合理安排住房公積金的使用，在信用補充和市場流通方面迅速補位。此外，要創造條件吸引各類保險基金等資金，為保障性住房投資提供穩定的資本金籌集渠道。

　　（六）鼓勵擔保和保險機構參與保障性住房的投融資

　　目前，財政對保障性住房的支持程度還不能做到把風險降低到商業銀行可以完全接受的程度，可行的辦法是把保障性住房的融資責任和風險在中央政府、地方政府、金融機構（包括投資主體）和個人之間進行合理分擔，調動多方面的積極性，激勵各承擔主體和受益主體履行必要的責任義務。建議嘗試設立政府專項基金或專門的機構為保障性住房項目融資提供貸款擔保或保險。擔保和保險機構的職責在兩方面發揮作用，一是為開發主體和保障性個體提供信用支持，信用所帶動的融資既支持了住房供給又促進了資金周轉，直接增加保障性住房資金的流動性。同時，有了擔保和保險機構介入，就可以拓展BT和房地產信托等多種融資工具的業務空間﹔二是在保障性住房資產証券化過程中發揮重要作用。

　　（七）探索保障性住房信貸資金的可持續方式

　　保障性住房信貸需求量大且周期很長。從國外的解決途徑看，一是發放市政債券，這種方式在國內認知度很高，風險分散給機構投資者，但還款責任還是在政府身上，只是時間后延了，沒有從根本上減輕財政負擔和風險。二是資產証券化。由於美國次貸危機，國內對美國“兩房”的資產証券化批評很多。加上當前在國內存在產權等方面的法律缺失、金融機構資產負債管理制度限制和市場認可程度低等問題，其正面作用被大大低估了。但不可否認的是，美國金融機構通過資產証券化這個金融工具，在解決中低收入者住房和分散住房融資風險等方面發揮了重要作用，最大優點是把風險徹底分散給各參與主體，減少了政府財政負擔，降低了金融風險，而且符合資本市場發展趨勢。然而，無論採取哪種方式，都需要在一級市場進一步發展完善的基礎上，以房地產開發商或政府有關部門對銷售的房屋進行回購擔保，加快住房轉售速度，尋找合適時機推動個人住房抵押貸款的証券化，建立一個有效的二級市場，設立相應的二級抵押機構負責具體操作抵押貸款的購入和發行，逐步完善二級市場的各個環節，實現貸款的信用風險、市場風險、政策風險和法律風險的分散轉移，有效解決金融機構支持保障性住房建設和資金來源約束之間的矛盾。

　　（文中第二、三部分參考國家開發銀行有關同志研究的成果）

　　（作者系吉林省副省長）

　　來源：行政管理改革