從社會政策演變看農民工城市融入

　　農民工是一個規模龐大的群體，在城市務工的農民工多達1.6億，已成為我國社會經濟發展中不可忽視的力量。但現實表明，農民工還沒有真正融入城市。這種狀況不僅對其自身發展不利，對城市社會乃至整個國家的發展也不利。

　　城鄉二元政策致農民工難融入城市

　　農民工之所以不能很好地融入城市社會，其首要原因是城鄉二元社會政策即我國長期以來推行的社會政策對農業戶口與非農戶口給予不同待遇。在過去的30年中，這種社會政策雖有不少變化，但卻缺乏實質性的改變和創新。

　　“農民工”這一稱呼，可以說是過去30年中國社會政策演變的產物。在高度計劃經濟時代，農民要成為工人非常困難。改革開放以來，農村不能大規模發展工業、農民不能自主進城或跨區域務工經商的局面逐漸發生改變。起步較早的蘇南地區，鄉鎮企業獲得了前所未有的發展，大量農民進入鄉鎮企業就業，實現了“離土不離鄉”的非農轉化。早在1984年，長期調查研究蘇南鄉鎮企業的張雨林將這群人稱為“農民工”，從此這一稱呼開始在社會上流傳。“農民工”這一稱呼雖帶有歧視，但它真實反映了我國農民工的身份狀況。農民工雖然是工人，但不同於體制內工人，不能像城鎮職工一樣享受包括勞動保障、職業培訓在內的各種社會福利和政策支持。

　　“碎片化” 政策改革不能徹底解決問題

　　我國的城市社會政策在對待農民工問題上經歷了從限制、控制到適度接納的演變過程，以2000年為界，可將其分為兩個階段。前一階段對農民工的社會政策主要是以限制和控制為主，農民工在城市就業難，甚至被媒體描繪成城市“臟、亂、差”的罪魁禍首。在后一階段，政府開始意識到農民工在經濟社會建設中作出的巨大貢獻。勞動和社會保障部培訓就業司2000年在《農村就業促進政策高級研討會會議紀要》中明確指出，“今后一個時期，要逐步將城市化作為吸納農村勞動力就業的主渠道，建立新型、開放的戶籍管理制度。完善社會保障制度，探討有利於農民進鎮的土地承包政策，降低農民進鎮的門檻。要堅決避免簡單清退或限制農村勞動力進城務工的做法和傾向”。此后，國務院有關部門陸續頒布了一系列有利於農民工進城的政策。

　　盡管2000年以來，各級政府改變了原有排斥農民工的態度，有關部門積極幫助農民工解決其在城市社會面臨的各種問題，社會政策有了明顯變化，許多歧視性政策被撤消，但農民工在城市中的社會融入至今仍不理想。主要表現為：農民工身份沒有得到徹底改變，雖然一些地方政府不再稱他們為農民工，而稱為新××人（如新東莞人、新浙江人等），但其身份實質沒有改變，即仍不能與當地市民享有同等市民權，其子女不能順利進入當地公辦學校學習，也享受不到當地社會救助、住房保障等方面的社會福利﹔雖然政策上他們可以加入社會保障，但由於這種保障力度小，既不能為他們提供穩定的生活基礎，也不能根據其需要實現社會保障的轉移接續，導致其加入意願不強﹔農民工就業狀況仍很不穩定，其參加就業培訓的積極性不高，且培訓效果不佳﹔農民工權益受侵問題突出。農民工在城市中的這種狀態被稱為“半城市化”，即他們一隻腳跨進了城市，而另一隻腳還在城外，並未真正融入到城市社會中。

　　社會政策亟待系統改革

　　雖然2000年后城市社會政策與過去相比有了明顯改變，但這些政策的改變並不足以促進農民工的城市融入，其原因在於這些社會政策變革的實質並非為了幫助農民工徹底融入城市社會，而僅是解決農民工當前在城市遇到的一些困難，農民工社會政策改革呈“碎片化”特征，即農民工社會政策存在不完整、不系統、不徹底、不配套、不公平等問題。一方面，單項的社會政策改革力度不夠，不能給農民工帶來明顯實惠﹔另一方面，各項社會政策改革缺乏配套性和銜接性，缺乏相應的制度保障安排，且社會政策在地區之間、城鄉之間、中央政府與地方政府之間、政府各部門之間缺乏配合和銜接機制。

　　對農民工社會政策進行系統的、整體性的改革和創新，是更好地促進農民工融入城市、消除其“半城市化”狀態的迫切要求。當前我國社會政策改革滯后於農民工融入城市的要求，在一定程度上削弱了農民工城市化的能力，加大了其融入城市的難度。長此以往，將進一步強化農民工作為城市社會邊緣化亞群體的弱勢地位，使其“半城市化” 狀態長期化、結構化，這是一種不合理甚至潛藏危險的社會狀態。當前我國正處於經濟快速發展的機遇期，應抓住推進城市化這一戰略機遇，通過城市化調整城鄉關系以及城市內部的二元格局，促使農民工真正融入城市社會。

　　（作者單位：中國社會科學院社會學研究所）