強制高保障不現實

　　據國務院公布的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，從2011年到2015年，我國60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億，平均每年增加860萬，到2030年全國老年人口規模將會翻一番。在城市化和工業化進程中，家庭規模逐漸縮小，需要較為完善的社會保障制度。中國的老齡化發生在經濟發展水平相對較低的階段，經濟增長在很大程度上仍然依賴於較低的勞動力成本，在全球化時代，需要權衡社會保障水平和國際競爭力之間的矛盾。當下希臘等歐洲國家的債務危機暴露出高福利導致的國家財政的脆弱性﹔法國、英國等國頻發社會騷亂，其背后的推手之一也是經濟衰退和老齡化趨勢下沉重的養老金負擔。這警示我國有必要從新的視角，審視我國社會保障制度建設。

　　低水平、廣覆蓋是原則

　　學術界長期關注經濟發展水平對社會保障制度的起源和發展的影響，發現收入水平、老齡化程度和收入差距是最重要的幾項因素。最近十多年來，社會保障水平對國際競爭力和經濟增長的影響被逐漸認識。在經濟全球化背景下，為了促進出口、吸引資本，政府傾向於一個較低水平的社會福利政策，從而維持較低的勞動力成本。這一效應被稱為效率假說，主要在發展中國家得到驗証。有研究分析了53個不發達國家的數據，發現自1970年代以來，在貿易和資本流動增加的同時，政府福利支出水平（政府福利支出/GDP）走勢平緩且趨於下降。

　　另外，當產品附加值主要來源於勞動者的創新而非低成本勞動力時，來自勞動者方面的需求也會對政策產生壓力。經濟越開放，勞動力市場波動越大。勞動力面臨的不確定性增加，對社會保障的需求增加，政府在社會福利方面的支出就可能隨著全球化程度提高而增加，這一效應被稱為補償假說。在高收入國家中，補償假說的效應超過效率假說的效應，有研究發現，全球化條件下一些國家的福利水平並沒有削弱，與它們在全球分工中處於較高端的地位相關。

　　就中國的情況看，經濟全球化對社會保障水平的影響也已顯著，我們的研究發現，全球化程度越高的地區，越傾向於較低的社會保障水平。改革開放以來，我國採取了以社會保險為核心的社會保障體系，主要覆蓋城鎮職工，由國務院頒布統一的基本框架，但地方政府在養老金計算方法和指數化以及監管程度等方面仍然有較大的操作空間。我們採用30個省市2000—2007年數據，發現對外貿易規模（外貿總額/GDP）會對社會保險水平有負向影響，尤其是對養老保險影響更為明顯。東部地區由於外貿規模較大，其養老保險水平在其他條件相同情況下會比全國平均水平低12%，比中西部地區低50%。

　　上述分析的政策含義在於，盡管社會保障水平需要隨著經濟發展和人口老齡化加深而逐步提高，但作為一個同時處於經濟起飛和快速老齡化階段的國家，保持經濟增長、提高勞動生產率是應對老齡化的根本出路。未來較長時間內，我國經濟增長很大程度還要依賴低成本勞動力，因而需要謹慎控制社保水平。強制性推行較高的社會保障不夠現實，企業、地方政府都將缺乏參與激勵，執行成本也會較高。歐洲國家的實踐一再表明，社保支出具有很強的剛性，一旦經濟減速，居高難下的福利將帶來沉重的社會負擔。因此，綜合考慮經濟增長潛力和老齡化趨勢，堅持低水平、廣覆蓋是我國社會保障制度應該堅持的原則。在我國，降低公共養老金支出水平、進而降低繳費水平仍有較大的空間。首先，我國的退休年齡比多數國家要早五年，女性甚至要早十年，可通過延長退休年齡的方式逐步降低支出水平。其次，城鎮就業人口中約40%尚未被覆蓋，主要是非正規就業者、農村轉移勞動力及低收入群體，在擴大覆蓋面時，可以考慮設置一個較低水平的支柱。

　　降低水平才能實現廣覆蓋

　　在城市化進程中，將養老保險、醫療保險等社會保障覆蓋到社會各階層是社會公平的基本要求，然而在我國二元化的社會經濟背景下，還需要考慮不同個體對社會保障的需求。1990年代初，原依托於企業的勞動保險過渡到按地區統籌的社會保險，覆蓋面也從國有企業逐步向其他類型企業擴展。這一時期參保職工人數增長迅速，1992年參保人數較1990年初增長了近50%。然而在隨后的十多年中，社會保險覆蓋面的增長十分緩慢，到2010年，參加養老保險的職工佔城市就業人數仍不到60%。覆蓋面難以持續擴大，並不單單是企業的問題，制度安排上存在的缺陷使得很多個人事實上也不願意加入。

　　政府主辦養老保險有獨特的優勢，通常的現收現付制採用當期工作人口贍養當期退休人口的方式，通過政府擔保在代際間持續，讓老年一代直接分享經濟增長的成果，並在不同個體間分擔長壽風險。但這種安排是否能增加低收入群體的福利還依賴於一些基本條件，其一要能滿足其當前的消費。養老保險很大程度上是個人收入在時間上的重新配置，如果繳費率較高，則將影響到當前迫切需要的一些基本開支，反而降低其福利。中國的繳費率比世界大多數國家都高，養老保險中，企業繳費率為20%，員工繳費率為8%，最低按社會平均工資的60%繳費，這讓許多想參加社保的人望而卻步。其二要能保証收益的可獲得性。低收入群體如農民工，有很強的流動性，在一個城市參加了社會保障，遷移到另一個城市若不能續繳，那麼必然就要中途退保，養老保險就退化為定期儲蓄，而且如果退保隻能退出一部分保費，養老保險則變成一種稅賦負擔。

　　有鑒於此，需要降低社會保障水平並在地區間達成一致，才可實現廣覆蓋。倫敦政治經濟學院的尼古拉斯·巴教授建議中國發展國民養老保險，採用非繳費型制度，由中央財政提供，規定領取年齡及收入水平，定位於消除老年貧困。事實上，新型農村養老保險和城鎮居民養老保險已經逐步推行，其中有較多的政府補貼，繳費水平大大低於城鎮職工養老保險，相應地，養老金水平也較低。第一步可將這兩類養老保險一體化，形成由國家財政提供的較低水平的國民養老金，主要提供給城鄉居民、非正規就業者及低收入者。與此同時，繳費型養老保險主要覆蓋正規部門的職工，並通過延長退休年齡等方法，逐步降低繳費型養老保險待遇及費率，最終實現全民統一的國民養老保險。國民養老金的具體參數，如領取年齡、養老待遇等可根據基本生活需求、財政支付能力等進行測試。從發展中國家及中等收入國家的實踐看，最低領取年齡一般為65歲，總的支付水平控制在GDP的一定比例如1%。

　　如何提高收益率尚待研究

　　老齡化對財政的壓力日趨增加，各國積極借助於金融市場提升社保體系的支付能力。美國、日本、挪威、加拿大等國通過建立主權養老基金以應對未來公共財務風險，眾多國家如美國、英國、澳大利亞、荷蘭等，早就設立了企業年金制度，作為公共養老金的補充。多年來，這些基金利用各國金融市場，取得良好的投資收益，例如挪威的主權基金自1996年以來年均實際收益率為4.75%，美國401k計劃的投資回報率平均超過6%。

　　我國社會保障資金主要靠繳費和財政轉移支付，金融市場發揮的作用十分有限。截至2009年，基本養老基金名義收益率不到2%，同期CPI為2.2%。全國社保基金（NSSF）的投資收益則要高得多，截至2010年底，其管理規模為8500億元，累計投資收益額達到2772.60億元，年均投資收益率9.17%。二者的差異主要源自投資渠道不同，出於安全性考慮，基本養老保險基金僅僅限於購買理財專戶和國債，而NSSF的投資比例為銀行存款和國債投資的比例不得低於50％，其中，銀行存款的比例不得低於10％，企業債、金融債投資的比例不得高於10％，証券投資基金、股票投資的比例不得高於40％。隨著個人賬戶不斷做實，如何在保証資金安全性的前提下提高養老基金的投資收益率，是一個尚待深入研究的課題。

　　國際經驗表明，養老基金管理的關鍵在於建立一個完善的治理結構，集中管理抑或分散管理並非核心問題。一般認為，政府集中管理成本較低，但容易產生腐敗。由非政府機構管理，可通過競爭提高效率，然而管理費用較高。從各國實踐看，日本、新加坡採用政府集中管理模式，但效果截然不同。美國的團體年金和個人401k賬戶由保險公司和銀行管理，管理費屬全球最低之列。但智利養老基金管理公司的管理費在2004年約為養老金繳費的12%—13%。其中的關鍵在於是否能夠形成公正透明的審計程序、治理結構、風險管理體系以及合理的激勵機制。

　　此外，需要放鬆對投資組合的限制。這方面各國有豐富的經驗可資借鑒，在較為成熟的市場上，長期來看，股市的風險較低，例如從美國股市建立起，以35年為周期的股市年回報率為6.4%，在最差的1921年之前的35年，年均回報率也有2.7%。國際貨幣基金組織的經濟學家指出，現階段中國金融市場不夠成熟，可考慮優先投資於境外市場。當前社保基金境外投資僅佔總資產的7%，個人賬戶尚不能在境外投資，今后放開對國外投資限制，借助全球資本市場和金融人才提高養老基金回報率是值得嘗試的戰略。

　　（作者單位：復旦大學經濟學院）