農村低保政策的協同與銜接

　　2007年國務院發布《關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》提出，農村低保制度“要與扶貧開發、促進就業以及其他農村社會保障政策、生活性補助措施相銜接”。鑒於此，我們要關注農村低保制度與其他社會政策的協同問題，以提高其運轉績效，提升農村社會政策的系統性與協調性。從農村低保制度的政策文本和實際運行來看，它主要與扶貧開發政策、農村五保制度、農村新型合作醫療制度和教育制度存在較強的制度關聯。根據筆者的實地調研和文獻分析，由於這些政策和制度的出台時間、目標群體、實施范圍、執行力度、功能定位各不相同，它們在實際運行中顯現出諸多協同難題。

　　提高貧困人口自我發展能力

　　農村低保制度和農村扶貧開發政策是當前解決農村貧困問題的兩項重要政策。兩項政策在人群定位和功能定位等方面存在著一定程度的差異，農村低保維持基本生活，重點針對沒有勞動力或者主要勞動力喪失勞動能力，以及居住在自然條件惡劣地區的貧困家庭﹔扶貧開發促進發展，重點針對有勞動能力、能夠接受市場扶持並通過自己勞動脫貧致富的家庭。前者指向絕對貧困，后者指向相對貧困﹔前者帶有明顯的救助特性，后者則關注能力提升。在理論狀態上，兩者應該可以達致較好的有機銜接與良性互動狀態。

　　不過，這需要一個很重要的中介機制和聯結條件，就是絕對貧困人口在通過農村低保制度解決了基本生活問題，並初步獲得發展能力之時，開發式扶貧政策能否及時跟進，以及農村低保制度無法解決的貧困人口能否進入開發式扶貧政策體系之中。具體而言，雖然農村低保可以使貧困人口的基本生活得到保障，但那些有勞動能力的貧困人口，也不應當滿足於長期享受低保。國家有責任通過開發式扶貧幫助他們發展經濟能力、增加收入，過上更好的生活﹔由於當前農村低保標准低、覆蓋面窄，在農村絕對貧困人口之外還有大量剛剛越過溫飽線、基礎很不牢固的低收入人口，他們無法被納入農村低保范圍，開發式扶貧必須彌補這一制度空缺。

　　同時，當前農村貧困人口日益顯現出分布分散化、致貧原因多樣化、絕對貧困人口邊緣化等新特征，開發式扶貧也面臨著戰略和方式上的調整，其基本導向是從以區域為主轉向以人員為主，並進一步細化到對生存性貧困人口與發展性貧困人口實行不同的政策。十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》對這兩類群體分別提出“重點提高農村貧困人口自我發展能力”和“對沒有勞動力或勞動能力喪失的貧困人口實行社會救助”的差異性政策。在農村低保制度在全國范圍全面展開的新背景下，對農村低保制度和扶貧開發政策作出適當劃分並實現有效銜接勢在必行。

　　低保對象甄別要注意新致貧因素

　　在農村社會救助體系中，貫徹執行期最長的就是農村五保制度。該制度建立於1950年代，后來逐步規范化，1994年國務院出台了《農村五保供養工作條例》，對保障范圍和要求作出了詳細規定。然而，該項制度保障對象過於狹窄，隻限定為“鰥寡孤獨”。農村低保制度建立后，農村社會保障范圍和對象大大擴充，不過又出現了兩項制度之間的銜接問題。按照農村低保制度的對象識別機制，農村五保戶是最主要的生活困難群體，應該被納入其中。但在不少地方，由於五保待遇高於農村低保待遇，五保戶都沒有被列入農村低保對象。從長遠角度考慮，隨著經濟發展和農村低保標准的提高，兩種制度分開運行的實際意義不大，而且這也會分散農村救助資源、增加管理成本，降低農村社會保障制度的綜合運行績效和整合能力。因此，在農村低保戶識別中對五保戶進行關照是農村低保制度執行中的應有之義。

　　在當前的農村貧困領域，有兩個現象應高度重視：一是因病致貧、因病返貧﹔二是因學致貧、因學返貧。根據2003年第三次國家衛生服務調查結果，因疾病導致貧困的比重在所有致貧原因中上升幅度最大，從1998年的21.6%上升到2003年的33.4%，5年中上升了11.8%。盡管2009年2月公布的第四次國家衛生服務調查結果表明，“因病致貧、因病返貧”的現象有一定程度緩解，但從總體上看，疾病仍然是困擾農民基本生活的主要因素。另外，由於近年農民子女入學年限不斷拉長、層次不斷提升以及教育收費標准的提高，農民家庭教育費用的支出日漸高漲，因子女教育費用支出而陷入貧困或返貧的現象日益突出。而且，教育不僅是農民當前致貧和返貧的風險，更是貧困代際傳遞的一個重要因素。

　　而在目前農村低保制度的對象甄別和標准確定中，家庭收入很難將醫療和教育因素納入其中，其目標定位也主要在於解決基本生活問題。現有的農村新型合作醫療制度很大程度上還難以從根本上滿足農民的醫療需求，教育體系上的救助措施也比較有限。因此，如何實現農村低保制度與新農合、教育制度之間的銜接就成為一大難題。

　　總而言之，由於各項農村社會政策的目標與績效的復雜性、多樣性和差異性，它們之間可能會出現不一致甚至相互抵牾的狀況，這就導致政策難以發揮應有的效應﹔抑或由於某項政策在設計之初沒有充分考慮與其他政策的有效銜接和良性互動，從而不利於激發各項政策的最大績效。在農村社會政策的制定與實施過程中，應兼顧戰略考量與策略選擇，注重社會政策體系的銜接與聯動，著力構建一套包容性強、具備可持續性的農村社會政策體系，這既可有效地避免政策之間的重合問題，又能提高政策運行的效率和效度。

　　（本文系教育部人文社科重點研究基地重大項目“貧困農民的代際更替與脫貧機制研究”（10JJDZONGHE023）階段性成果）

　　（作者單位：華中師范大學社會學院，管理學院）