賈康 孫潔：公私合作 共“保”保障房

　　據估計，中國2011年1000萬套保障性住房的“硬任務”，所需資金在1.3萬億元以上。如此巨額開支，僅僅依靠政府財政投入是不可能的，必須積極引導、拉動社會資金參與，才能順利實現目標。公私合作伙伴關系（簡稱PPP）運行機制是在政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共職能並同時也為民營部門帶來利益。這一機制在提供廉租房和公租房時，可加以有效運用。

　　以PPP模式提供廉租房

　　廉租房不可能由市場自行提供，但政府引導、拉動非政府資金參與建設仍是必要和可能的。

　　首先，政府部門可以與投資機構合作，通過建設（Build）—轉讓（Transfer）的模式（簡稱BT模式）提供廉租房。BT模式即公共部門通過合同約定，將擬建的廉租房項目授予投資人，在規定的時間內由投資人按照政府要求，在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下，承擔工程的融資和建設，合同期滿后政府按照合同的約定回購該項目。BT模式的參與主體，一方是政府公共部門，作為項目的發起人和業主，是項目的最終所有者。另一方是投資人，通常有兩種：一種是由出資人和承包商結為聯合體，組成投資人﹔另一種是承包商獨自成為投資人。採取BT模式時，選擇的投資機構要有足夠的資金實力，同時應有較強的融資能力。政府部門在選擇回購時，可根據資金情況來確定，如果未來資金不夠充裕則可分階段來回購。而且，政策支持條件應符合國土開發的“頂層規劃”和適度、可操作的原則。

　　其次，政府部門可以與房地產商合作，通過土地“拼盤開發”的方式提供廉租房。比如，政府在向房地產商轉讓土地使用權用於開發時，拼盤搭配式地要求開發商必須向政府提供佔整個建設面積一定比例（如30％）的廉租房。在這種方式中，政府一是要負責組織土地使用權的出讓，可以採用招投標方式，由競爭中的中標者取得開發權﹔二是要負責開發地塊與其整個轄區建設的通盤規劃的優化協調匹配，以及地塊開發具體方案內部各要素的合理拼盤搭配﹔三是全面、清晰、合理地設定廉租房建設的具體規格、標准及相關管理要求﹔四是持有廉租房所有權並負責廉租房的公平合理分配﹔五是組織必要的工程監理與驗收。開發商的責任則在於按照中標合同要求建設廉租房，並且負責廉租房建設的融資。

　　以PPP模式提供公租房

　　公租房的房租比廉租房高（但仍低於市場價格），且征收穩定。其建設成本可以通過房租部分收回，如果政府再給予適當的補貼或政策優惠條件，經營者可以通過對其建成后的經營管理收回成本並獲得一定的利潤。可採取兩種方式以PPP模式提供公租房。

　　一是政府部門可與投資機構合作，採用建設（Build）—經營（Operate）—轉讓（Transfer）模式（簡稱BOT模式）提供公租房。公租房建設時，可由政府授權項目公司對項目進行建設和經營管理，項目公司在經營管理期收回投資並獲得合理的商業利潤，最后根據協議將該項目無償轉讓給相應的政府管理機構。在某些必要的情況下，政府部門可以通過現金流量補貼的形式，使項目投資者達到收回投資並得到合理投資回報的水平。補貼可採取兩種方式：補貼給公租房使用者，再經房租形式由經營者收取﹔直接補貼給經營者。現金流量補貼的高低通常與經營的期限長短成負相關，即經營期限越長，政府現金補貼越小，反之越大。

　　二是政府部門可與私人持有者進行合作。這種方式能夠很快提供出公共租賃住房，而不像新建住房那樣需要較長時間﹔政府部門可以靈活掌握提供的數量，需求量大時，可以多尋找一些房源，而需求較少時，便沒有必要尋找更多房源。這樣一來，可以實現社會資源配置的優化，讓社會閑置住房發揮積極的准公共品作用。因此，政府部門可以通過社會中介公司，收集一定數量符合保障性住房條件的私人閑置住房，對這些私人產權住房給予一定的優惠條件（如房租稅收優惠等），讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與它們的出租價格相比過低，政府部門可以通過對出租者補貼或對入住者補貼的方式來解決問題。

　　（作者單位：財政部財政科學研究所）