鄭思齊 陳英楠：創新土地—資金聯動機制

　　截至2011年9月底，全國城鎮保障性安居工程開工率已達98%。然而，籌集保障房建設資金，依然是擺在許多地方政府面前的一道難題。

　　轉換視角：以保障房建設促進城市轉型

　　當前，地方政府缺乏建設保障房的直接動機，一是因為我國地方財政越來越依賴於房地產市場繁榮所帶來的高額土地出讓金，並用於推動基礎設施建設等有利於促進經濟增長的投資。二是從福利政策的角度來看，如果地方政府來承擔保障房建設支出成本，該地區被征稅的群體（一般是高技能勞動力）將會為了減少支出負擔離開本地區，而享受福利的群體（一般是低技能勞動力）將會因為補貼的吸引，大量來到本地區。這樣會導致地方政府財政收入的減少和財政負擔的增加，無法長久地維持收入再分配政策的實施。同時，高技能勞動力的流失和低技能勞動力的大量涌入又會給地方經濟發展帶來巨大的損失，這也是一些地方政府不願看到的。

　　其實，眼光更長遠的城市政府，從城市可持續發展的角度去思考這一問題，會形成其推動保障房建設的內在動力。因為保障房雖然著力解決民生問題，但並不意味著要犧牲城市發展，應該是結合城市社會經濟發展現狀及規劃，在解決中低收入群體住房問題的同時，促進城市產業轉型和可持續發展。

　　尋求土地—資金聯動合理機制

　　土地和資金是保障房建設的兩個核心資源要素，同時它們之間又存在緊密的關聯性。如何在這兩個核心要素的籌集方式及其關聯機制上實現創新，拓寬資源、規避風險與增強地方政府動機，是有效完成“十二五”期間保障房建設這一重大民生工程的關鍵。

　　當前，重慶市以大規模公租房建設加速城市發展、黃石市建立公租房投融資平台的方式值得參考。這兩個典型城市在保障房建設上，實現了土地與資金兩個核心資源要素的聯動模式。

　　重慶市公租房建設資金籌集和土地供應方面，以兩家國企（重慶城投集團、重慶地產集團）為主導，定位於以公租房建設促進城鄉統籌工作和城市經濟的高速發展。重慶自2002年就開始依托上述兩家國企大量儲備土地，為3萬畝的公租房用地提供了強有力的保障，並且利用21個公租房社區帶動中心城外圍區域的加速成熟，進一步提升土地價值，以現有土地儲備和土地升值預期為抵押或擔保融資，資金和土地的相互推進形成循環。

　　黃石市則是將公租房建設與城市發展規劃密切結合，通過統一的公租房建設來解決城市空間調整中最緊要的舊城棚戶區改造任務，並且建立公租房投融資平台（眾邦公司）來統籌公租房建設的土地和資金資源。通過對棚戶區居民“異地安置”的方式，盤活優勢區位土地資源，利用土地市場價值的提升（並進一步融入借貸資金）來反哺公租房建設和運營。而且，政府與市場互補，重視發揮市場機制，通過機制設計為市場力量的進入留出接口，包括通過“招拍挂”出讓公租房用地，設定市場租金同時發放租金補貼等。

　　可見，在現行體制下，雖然地方政府不能直接作為融資主體，但可以憑借政府信用擔保，通過成立地方融資平台或專門負責保障房建設的公司來進行融資。這些機構通常具有土地儲備職能，這樣一方面可以以土地劃撥或有條件挂牌的形式進行保障房供地﹔另一方面，土地儲備實際上成為了上述機構進行多渠道融資的顯性或隱性擔保。雖然在短期內地方政府劃撥或低價供給保障房建設用地會損失土地出讓金（機會成本），但從長期看，除了改善民生這一顯著的社會和政治效益外，保障房建設對於吸引產業及勞動力流入、帶動城市更新改造等都具有顯著的“放長線釣大魚”意義，會帶動周邊土地升值乃至整個城市發展。這實際上是地方政府放棄眼前土地收益以獲取長遠城市價值提升的一種策略，在良性運轉下能夠以未來的增長為當前融資。

　　當然，由於大規模的保障房建設開始時間不久，尚難以直接看出各種模式是否具有可持續性，需要謹慎關注這種聯動模式中可能蘊藏的風險。在宏觀層面，土地與資金的聯動籌集模式所基於的前提是未來的土地會升值，但需要防范未來經濟和房地產市場波動所帶來的不確定性。在微觀層面，需要關注具體項目本身現金流的可持續性（特別是對於長期持有的公租房很重要）：包括保障房項目自身現金流不穩定（如空置和租金收繳困難）可能帶來的風險，以及無現金流覆蓋的融資方式可能帶來的償債風險。

　　（作者單位：清華大學恆隆房地產研究中心﹔清華大學建設管理系房地產研究所。本文系國家社會科學基金重大項目“加快保障性安居工程建設”（09&ZD042）的階段研究成果）