“省直管縣”：財政、行政體制改革應同步

　　地級市過於重視城市和非農產業發展而輕視“三農”發展，並且集中了縣級政府的部分經濟管理權和財力，導致對“三農”發展負有主要責任的縣政府缺乏足夠的權力和財力為城鄉居民提供公共服務，導致城鄉和工農業發展失衡，並阻礙了縣域經濟的發展。

　　縣域經濟是國民經濟的基本支柱，是協調城鄉關系和工農業關系的重要環節。十六大提出“壯大縣域經濟”，我國由此正式將縣域經濟納入國家經濟建設和經濟體制改革的范疇，縣域經濟發展開始駛入快車道。

　　縣級政府在縣域經濟發展中發揮監管、調控和提供公共服務等重要功能。根據我國分稅制財政體制的規定，所有政府事權和財權在中央、省、市、縣、鄉等五級政府間進行分配，這導致省以下政府間的事權和財權分配嚴重不對稱，造成縣級政府的實際事權遠大於與其財權相匹配的事權，並直接導致縣級財政困難且難以向居民提供足夠的公共服務。這也是我國長期以來財政支出效率低下、城鄉公共服務差距巨大和工農業發展不平衡的重要原因之一。因此，建立科學規范的事權與財權或財力相匹配的省以下財政體制，尤其是明確縣級財政的事權和財權，是提升縣級政府公共服務能力和促進縣域經濟發展的重要措施。

　　為實現城鄉經濟一體化和工農業協調發展，近年來，我國多個省份推行了“省直管縣”的改革。“省直管縣”體制改革，是指省、市、縣三級政府間的行政管理關系由“省管市—市管縣”的模式轉變為“省直管縣（市）”的模式，且在預算管理、轉移支付、專項資金補助、收入報解及資金調度等方面由省級財政直接管理縣級財政。其具體內容包括：取消市級政府對縣級政府的財政管理關系，減少管理層級和政策傳遞環節﹔增加縣級政府的財權或財力，如適當增加縣級稅收分成比例和對貧困縣的財政補助﹔賦予縣級政府原屬於市級政府的調控權和經濟管理權，增加其發展縣域經濟的積極性，如將包括財政、計劃、項目審批與人事等領域的權利由市直接下放到縣，通過擴權促進縣域經濟發展。“省直管縣”體制有利於實現政府間管理的扁平化﹔有利於改善行政管理部門工作效率，提高財政資金使用效率﹔有利於增加縣級財力和緩解縣級財政困難，理順政府間財權與事權關系，並促進城鄉基本公共服務均等化﹔有利於集中財力辦大事，促進縣域經濟的快速發展。

　　據統計，自2003年我國已有24個省的818個縣進行了“省直管縣”改革試點，約佔全國縣級政府總數的40%，其中部分縣進行了強縣擴權和擴大縣級政府經濟社會管理權限等“省直管縣”的試點。試點改革縣的財力和公共服務有了明顯改善。

　　但是，改革的深化和擴展遭遇以下兩個問題：一是“省直管縣”財政體制改革與行政體制改革不同步，導致行政權力分配與財政資源分配的不對稱，造成公共資源配置低效﹔二是市級政府不願支持縣域經濟發展，縣域經濟的相對獨立發展成為市級政府擴大市級中心城市規模的障礙。導致兩個問題的根本原因是：我國的“市管縣”體制混淆了縱向政府間的職能差異性與政府對城鄉居民的公共服務差異性，即將農村基層政府隸屬於城鎮基層政府，嚴重制約了城鄉與三次產業的均衡發展，阻礙了縣域經濟的發展。

　　城鎮和農村的產業基礎不同，居民居住形態不同，所需公共服務也不同。城鎮和農村是兩種不同的居民社區，需要兩種不同的政府管理模式，即城鎮社區管理模式和農村社區管理模式。但是，城鎮和農村社區都是某層級行政區劃內政府管理或服務居民的基層組織單元，兩種組織單元或基層政府是並列關系而不是隸屬關系，城鄉居民在享受公共服務方面擁有均等的權利和機會。如果將農村社區的管理權賦予城鎮（城市）政府，城鎮政府必將把更多的資源投向城鎮社區和非農產業，導致城鄉經濟發展和工農業比例失衡。

　　省與縣是縱向政府間關系，在行政區劃上是隸屬或包含關系，而城市或城鎮與農村是並列關系，都是縣的基本組成單元。在我國，作為省政府派出機構的地區行署在實質上是介於省和縣之間的一級政府。但是，經過地區轉為地級市之后，不僅形成了四級地方政府的管理體制，而且“市管縣”的弊端逐漸顯現。地級市過於重視城市和非農產業發展而輕視“三農”發展，並且集中了縣級政府的部分經濟管理權和財力，導致對“三農”發展負有主要責任的縣政府缺乏足夠的權力和財力為城鄉居民提供公共服務，導致城鄉和工農業發展失衡，並阻礙了縣域經濟的發展。

　　（作者單位：山東財政學院財稅與公共管理學院）