公共體育場館民營制度選擇與效益評價研究

　　寧波大學陸亨伯教授主持完成的國家社會科學基金項目《公共體育場館民營制度選擇與效益評價研究》（項目批准號為06BTY009），最終成果為同名研究報告。課題組成員有：李建設、徐培興、何翔舟、靳英華、黃傳兵、謝萍萍。

　　在經營城市理念和賽事推動下，我國公共體育場館的數量和規模不斷擴大，“場館好建，包袱難卸”已成為公共體育場館進一步發展的制約因素，公共體育場館是以政府為主提供的准公共體育產品，然而其性質與功能定位多樣性的特征，決定了公共體育場館改革多元化模式的選擇，民營化模式嘗試為我國公共體育場館改革提供一條新的發展路徑。

　　民營化是指將國有、公營的公用事業的所有權或經營權轉移到民間，引入真正的市場機制。民營化是政府提高公共物品供給效率的新的治理工具，也是公共體育場館經營管理制度創新的重要選擇。公共體育場館民營化模式在國外的實踐中，已積累了許多經驗，但如何“中國化”，是本研究所要解決的重點、難點問題。

　　這項成果依托公共產品理論和政府成本理論等相關理論，明確公共體育場館和民營化經營相關基本概念﹔在此基礎上確定“國有民營”體育場館為主要研究對象，運用產權理論、委托代理理論等，結合我國經濟發展的背景，提出實施民營化的可行性方案﹔其次，以實地考察法為主體，採用靜態和動態相結合的方法、規范研究與實証研究相結合的方法，對我國公共體育場館民營化典型模式進行個案調研的基礎上，借鑒國外的模式，結合我國的國情、地情，提煉可操作的公共體育場館民營化模式﹔最后，基於博弈論、制度經濟學等，通過效益驗証，提出“兩種效益”均衡發展的民營化運作的相關機制，構建民營化模式的風險規避、政府監管和績效評價等制度。成果分為六個部分。

　　一、我國公共體育場館改革的歷史軌跡梳理

　　（一）歷史回顧。我國公共體育場館發展經歷了計劃經濟制度下的初建階段，內制度的轉型摸索階段，外制度的轉型探索階段和多元化制度創新發展階段。

　　（二）演進路徑。我國公共體育場館演進過程中的不同階段具有不同的特征，整個演進路線是：從計劃主導到市場主導，從單項突破到整體推進，從經營事業到經營產業，從傳統行政模式到現代公共服務型模式。

　　（三）路徑選擇。我國公共體育場館在路徑依賴與路徑選擇的矛盾碰撞中逐漸明確改革方向，長期以來，我國“存量”的公共體育場館按事業單位的路徑運作，“增量”的公共體育場館面臨著新的路徑選擇，基於我國的國情、地情以及公共體育場館的性質、類型可選擇不同的發展路徑。

　　二、我國公共體育場館改革的制度選擇

　　（一）公共體育場館的分類改革應以其類型和性質的不同為依據。首先，明確我國公共體育場館現有的分類，在此基礎上，根據研究目的，把公共體育場館以量變維度為標准劃分為：存量型和增量型公共體育場館兩大類﹔其次，從制度經濟學角度分析公共體育場館制度的路徑選擇中應考慮其歸屬兩個層面，即國家層面和地方層面的公共體育場館﹔最后，在分析場館經營管理的路徑選擇時，從服務對象和消費群體角度來分類，可分為行政消費型、公益消費型和經營消費型公共體育場館。

　　（二）不同類型的公共體育場館可選擇不同的發展路徑。根據公共體育場館的性質與類型，結合地區特點可選擇傳統事業單位路徑、事業改制企業化的路徑、民營化路徑和購買公益服務路徑。

　　（三）我國部分公共體育場館民營化模式的實踐具有示范性。民營化主要有三種形式，即委托授權、政府撤資和政府淡出，而委托授權是公共體育場館民營化改革的最常用的方式，委托授權通常通過合同承包、特許、補貼（補助或憑單）、法律等形式來實現。我國部分公共體育場館已嘗試進行委托授權管理，已積累了豐富的實踐經驗，為民營制度選擇提供可操作的模式，並為我國公共體育場館經營管理制度創新起到示范作用。

　　三、公共體育場館民營制度的風險識別與規避

　　（一）公共體育場館民營制度的風險識別必須理論先行。成果分別從宏觀環境風險、中觀法律風險和微觀操作風險三個層面進行理論分析。宏觀環境風險包括政治環境風險、經濟環境風險、文化環境風險和自然環境風險﹔中觀法律風險包括政策法規風險、稅務風險、合同風險、保險風險﹔微觀操作風險包括公眾認可度風險、市場容量風險、價格管制風險、設備與技術風險等。

　　（二）公共體育場館民營制度的風險識別還需從管理著手。一是，政府在委托授權中的風險識別，它包括選擇代理人、委托期限和招標及執行合同中的風險等﹔二是，企業在代理中的風險識別，它包括人事風險、決策風險、組織結構風險、財務風險等。

　　（三）委托代理雙方分擔風險及建立規避機制是規避風險的落腳點。政府通過規范委托招標，嚴格執行合同，建立約束機制和監督機制來規避風險﹔企業通過績效考核、提高核心競爭力，降低運營成本，提高運營效率來規避風險。同時政府與企業可以通過體育服務認証安全運作機制、保証金運作機制和轉移給第三方的運作機制等來規避各種風險，以最低的風險、最大的效益為民營制度選擇保駕護航。

　　四、公共體育場館民營制度的監管體系構建

　　（一）公共體育場館民營化后的監管的必要性、重要性。公共體育場館民營化后，政府“甩包袱”的意識淡化了政府的責任，而企業強化了經濟效益，忽視了公共效益，造成了公共體育場館的經濟效益和社會效益的失衡，甚至造成國有資產的大量流失，而這些問題都需要通過有效的監管去解決。

　　（二）目前我國公共體育場館民營化后的監管中存在的問題值得關注。從目前監管現狀來看，我國沒有一個專項的監管機構，監管的法律法規不完善，針對性不強，缺乏問責制度，而且監管主體單一，缺乏第三方監管、社會公眾監管和大眾傳媒的監管等各種監管形式，信息的不對稱導致監管有效性難以保証，這些問題的解決有利於公共體育場館民營化改革的健康發展。

　　（三）應加快公共體育場館民營化后的監管體系構建。以確定國有資產不流失，體現公益性為監管目標，遵循公眾利益優先、分類與分項監管相結合、針對性與有效性相結合、保持監管相對獨立性原則、對市場准入與退出、價格制定、服務質量、普遍性等內容進行有效的監管，並構建多元化的監管主體，包括政府監管、行業協會監管、大眾傳媒監管等，運用法律監管和合同監管的主要形式進行全程監管，保障監管目標的實現。

　　五、公共體育場館民營制度的績效評價體系構建

　　（一）政府與企業對公共體育場館所要達到效益與目標均衡是績效評價的基點。公共體育場館具有公益性兼有經營性的性質與定位，因而它是准公共產品，對於政府來講，公共體育服務產品的提供是公益性為出發點，即政府追求的目標就是社會效益的最大化﹔而對於企業來講，它是以追求經濟利益最大化為目標，也就是說追求利潤最大化。因而，政府與企業追求的目標存在著博弈關系，績效評價關系著委托代理雙方之間合作關系的成敗。

　　（二）委托經營型公共體育場館績效評價指標的合理選取是評價科學性的關鍵。根據社會與經濟效益均衡的目標，結合平衡計分卡的理論，構建社會績效、經濟績效和內部管理與自身成長等三個維度的場館績效評價體系，並確定評價指標的選取原則，通過特爾菲法，進而確定各種評價結構的權重，在實証評價的基礎上完善評價的方法與途徑。

　　（三）目前我國委托經營型公共體育場館績效評價體系還不完善。首先是作為委托方的政府其績效評價意識淡薄﹔其次在具體評價上隻停留在定性評價層面，而缺乏科學的定量評價﹔再次，由於信息不對稱，難以獲得真實可靠數據，因而給客觀評價帶來很大的難度。

　　六、公共體育場館委托年限交接程序規范化設計

　　（一）公共體育場館年限交接程序設計有助於科學規范的移交經營權。年限交接程序化設計的結構應符合不同利益群體的均衡。其利益群體包括政府部門、托管企業、后續托管企業以及社會消費群體﹔政府的行為選擇取決於在交接過程中的角色定位與決策分析，通過績效評價、資產評估、委托招標和建立新的合作關系等程序進行移交，最終實現各方利益群體的均衡。

　　（二）建立交接程序的權威機構有助於年限交接的客觀、公正、有序。第三方介入操作模式是指專業中介企業（或公司）代替政府部門進行場館交接操作程序，因而其操作更具客觀、公正和權威性，並有利於前期工作評估的科學性，有利於各利益群體的利益均衡，有利於后續合作的科學性和專業性。因此建議建立國家層面的具有高資質、強權威性和專業性的公共體育場館托管交接機構，對公共體育場館的年限交接，進行客觀、公正、有序的操作，以提高信度、效度和可靠度。

　　（三）完善政策法規制度並保持其穩定性與連續性有利於交接的順利完成。首先，應建立民營企業進入與退出公共服務領域的機制，完善相關配套政策法規和制度﹔其次，應保持相關制度和政策法規的穩定性與連續性，以保障民營化制度的良性發展﹔最后，從制度、制度安排和行為方式三個層次的交接治理工具的構建，通過各方利益群體互動，達到順利交接的滿意結果。

　　成果的學術價值和社會價值：其一，在國內首先構建公共體育場館改革的“國有民營、民資營館、委托經營、效益均衡、規避風險、績效評價、監管體系”等概念體系﹔其二，運用博弈論獨特的視角闡述委托與代理雙方的合作博弈關系，並達到雙贏﹔其三，構建了公共體育場館民營化運作的相關機制和制度保障措施，以保証改革可持續健康發展﹔其四，剖析了我國公共體育場館民營化模式的典型案例，為同類公共體育場館改革提供可借鑒的模式﹔其五，提出了公共體育場館分類改革的設想，多種模式嘗試與優化是符合我國國情的公共體育場館改革的要求。