我國民間福利組織的問題與對策

　　山東大學社會學系李芹教授主持的國家社會科學基金項目《我國民間組織的內在結構與運行機制研究》，於2001年立項，2003年6月結項，最終成果是研究報告《我國民間組織的內在結構與運行機制研究——以三個民間福利組織為例》。課題組成員有：高鑒國、趙衛華、肖巧朵、孫艷艷、崔岩、王煒。現將該項目成果的主要內容和基本觀點摘編如下：

　　目前，中國的社會管理體制正在發生深刻的變化，政府組織正在建立小政府、大社會的管理框架，社會管理正在從單位管理模式向社會管理模式轉變。適應這種轉變而發生的，是一大批連接政府和個人的民間組織的產生和成長。在中國正式的法規中，一般把民間組織界定為社會團體和民辦非企業單位兩類。社會團體是由公民自願組成的，為實現會員共同意願，按照其章程開展活動的非營利組織，主要包括行業協會、聯合會、商會、基金會、促進會、學會、研究會、聯誼會等。民辦非企業單位則是由企業、事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利社會服務活動的社會組織，主要包括民辦學校、民辦醫院、民辦福利院（敬老院、老年公寓）、民辦社區服務中心（站）、民辦職業培訓中心、民辦文化館、民辦體育機構等。截止到2000年底，全國性社會團體達到13萬個。據民間組織管理局最新統計，全國民辦非企業單位的登記數字2001年年底為8萬余家，2002年5月底為9.6萬余家。新興的民間組織成為中國繼機關、企業、事業單位之外第四大類社會組織，在政治、經濟、文化、教育、科技、社會服務等各個領域發揮著越來越重要的作用。該成果以山東濟南市天橋區夕陽紅老年公寓、濟南市歷城區洪家樓智光啟智中心、濟寧市老年人保健醫院老年公寓三個民間福利組織為切入點，通過考察、文獻查閱、訪談、開小型座談會、填寫問卷等方法對民間福利組織的狀況與問題進行了深入研究，力求探視其背后更為深刻的社會底蘊和學術底蘊，對政府培育民間福利組織的對策作出一些建議。

　　一、目前我國民間福利組織的運行狀況

　　該課題通過對三個民間福利組織在轉型時期發展的社會歷史背景和發展進程的梳理，考察了民間福利組織的動力機制、管理機制、監督機制以及激勵機制。研究表明，大量的民間福利組織是在沒有任何官方介入的情況下發展起來的，他們的產生和發展有其偶然性、特殊性。但從大社會背景看，又有其產生和發展的必然性和必要性。在宏觀層面上，社會結構的巨大轉型是民間組織產生的最主要的原因。隨著國家對資源和社會空間壟斷的弱化，以及體制改革所釋放出來的“自由流動資源”的增多和所提供的“自由活動空間”的增大，社會正在成為一個與國家相並列的、相對獨立的提供資源和機會的源泉。城鄉經濟體制改革為民間組織產生和發展提供了必要條件和良好的環境﹔政治體制改革和政府職能轉變，給民間組織發展讓渡出較大空間。在微觀層面上，民間福利組織是多種因素共同推動下的必然產物，社會需求的拉動、政府的扶持與優惠政策的推動、民間投資的沖動、多元動機（慈善心理、獲得社會承認的願望、經濟利益）的驅動等社會條件是該類組織興起與發展的主要動力機制。政府對民間福利組織的監督管理與支持，社會環境的參與、監督與鼓勵以及民間福利組織自身的制度化建設與素質程度構成了現行民間福利組織運行發展的機制與條件。

　　調查發現，轉型時期我國民間福利組織的基本特征有：（1）

　　自治性。民間組織從創辦到運行，沒花國家一分錢，全是依靠自身力量以及社會力量起家。在內部管理上，完全根據自身需要，安排各項活動，擁有獨立的財務權、人事聘任權、活動決策權，真正作到了自主決定內部事務，而負責登記的政府部門和主管部門隻提供有限的指導。（2）家庭式管理。現階段中國個體經濟組織的一個顯著特點是實行家庭式管理，而民間福利機構也不例外。中國現階段民間福利機構的“私人性”和較小組織規模，決定了其家庭化管理模式。普通員工通常沒有機會直接參與管理，對於財務、人事、日常工作的一人專管方式習以為常。（3）“能人”效應。研究發現，在民間福利組織中，管理者就是創辦人，他們均具有較出色的組織能力和豐富的知識經驗，得到下屬員工的信服。他們通常是集傳統權威、感召權威與理性權威於一體的民間“精英人物”。他們的價值觀、管理能力與民間福利機構的生存發展密切相關，甚至起著非常關鍵的作用。

　　二、目前我國民間組織福利面臨的主要問題

　　通過調查，現行民間福利組織面臨管理薄弱、資金匱乏、專業人員欠缺、社會監督跟不上等諸多問題，但最主要的問題有二：

　　1.民間福利組織沒有解決好非營利性問題。確定民間組織的非營利屬性，是建立民間組織良好運行機制的首要問題。中國民間組織及其活動遠未達到成熟程度，非營利的理念以及與非營利活動有關的規則並未被社會廣泛接受。有的民間組織對營利的興趣完全壓倒了提供公益服務和福利服務的興趣，有的借用國家對非營利組織的優惠政策，為自己或本機構“漁利”，其營利性活動缺乏有效的制約。也有的民間組織對於社會服務活動區分為營利性和非營利性存在偏差，認為一個社會組織從事某一項收費的服務活動，就屬於營利性的，而不收費，無法保証組織的存在與持續發展。這些問題與看法直接影響到民間組織的健康成長。

　　我們認為，區別非營利性組織與營利性組織的關鍵：一看其宗旨和目的。二要從財務管理和財產分配體制上來區分。民間非營利組織可以從事營利性活動，但營利卻不能為自己獲得此利——“不以營利為目的”﹔民間非營利組織提供的服務可以不免費，但必須將此利用於本身事業的再發展，繼續投入到以后的互惠交換中去——“非營利分配性”。

　　民間組織特別是其中的民間福利組織作為致力於社會公益服務和福利服務等公共目標的組織，與企業組織有著不同的組織目標，它不以獲取利潤為取向，但又同企業一樣，必須進行成本核算，追求在既定條件下的產出最大化。因此民間福利組織完全可以借鑒企業組織的運作技巧，廣泛進行市場需求調查，開展各種公關活動，像企業那樣盡可能有效地運用資源，不斷提高組織知名度，尋求最優的管理方式等，由此獲得經濟效益和社會效益。

　　2.政府與民間組織關系的處理問題。在政府與民間組織的關系上，目前突出的問題一是政府與民間組織的關系還沒有擺正，具體表現為三位：“越位”，即政府管了不少本該由民間組織負責的事情﹔“缺位”，即政府本該具有的職能卻由於某種原因而棄之不顧﹔“錯位”，即本該是政府負責的事，卻讓民間組織去管，造成主體錯位。二是政府在培育和管理民間組織方面還沒有找到有效的辦法，缺乏積極的培育意識和措施，有效的監督管理機制還沒形成。三是在民間組織問題上政府更重視行業性組織發展，但對社會福利、社會公益等類型的民間福利組織沒有給予應有而足夠的重視，扶持政策難以落實到位，不能將民間組織與國家辦的同類機構一視同仁。

　　民間組織作為非政府組織是獨立於政府之外的一類組織，在資金來源上，不依賴或不主要依賴政府，而是運用或主要運用民間的資金創辦﹔在隸屬關系上，民間組織與政府不存在領導與被領導的隸屬關系，它有自己的自主性和獨立性。民間組織雖然不是政府部門或不屬於政府，但同樣能做政府所應該做，卻又一時做不了或做不好的公益事業。在這一點上，民間組織實際上與政府是功能相仿的伙伴關系。

　　三、民間組織的功能優勢及其發展對策

　　在我國社會的轉型時期，民間組織具有明顯的功能優勢：（1）彌補市場失靈與政府失靈的功能優勢。作為不同於企業和政府的第三部門，民間福利組織生長的基點在於能給社會中那些需要特殊服務、企業認為無利可賺、政府又無力或低效解決的領域提供有效的彌補。（2）組織運作的優勢。民間福利組織能夠深入社會基層，貼近弱勢群體﹔“責、權、利”關系明確﹔組織成員在很大程度上依靠共同的價值觀和認同感結合在一起的，具有情感型組織的特征。（3）“企業化的市場品格”。民辦福利組織適應了市場經濟發展的要求，以全新的發展機制和管理機制來運轉，完全根據社會需求確定服務對象﹔精確計算成本與收益的關系，將市場競爭規則、效率准則及按勞分配的原則引入到日常的管理中，可以做到成本低，質量高，效率高。

　　鑒於中國民間組織的發展一直與政府的積極推進分不開，建議政府在培育民間組織的對策方面應作合理的選擇。（1）樹立政府與民間組織間平等合作關系的觀念。政府與民間組織在共同治理社會過程中應是一種平等的合作互補關系，政府要真正讓民間組織發揮應有的作用，必須端正態度與認識，把民間組織置於與自己同等地位的組織看待，不斷研究民間組織的地位與作用，轉變民間組織是政府的下屬部門或隸屬單位等傳統觀念，將培育發展民間組織放到推動社會進步、滿足社會需求、監督政府權力、促進經濟發展等高度去認識。完善民間組織的法律法規體系，減少直接行政干預，把對民間組織的管理建立在共同認可的法治規范基礎上，明確政府與民間組織的權限、職責、關系，實現政府對民間組織的依法管理，學會根據社會政策支持和推廣民間組織的各項創新活動。（2）合理選擇培育民間組織的有效方式。政府有關部門需要對民間組織加強規范管理，更要為其生存發展創造良好的扶植環境，把培育發展的責任提到日程上來：建立統一、規范、透明以及激勵性的政策體系﹔建立民辦福利機構管理和服務人員的培訓制度，實行持証上崗﹔建立評比和各機構相互交流經驗制度﹔遵循分類對待的原則，加大資金扶持﹔吸取發達國家經驗，採取政府委托經營、政府購買服務、政府補貼服務等措施﹔同時注重隊伍培育，努力建設好一支高素質、專業化的民間組織管理隊伍。（3）強化民間組織的自律和社會監督機制。政府要在加強民間組織管理法律法規的前提下，幫助民間組織建立以章程為主的內部管理制度，促使其形成自我管理、自我發展、自我約束的良性機制。