廈門行政學院行政管理教研部尤京文教授主持的國家社會科學基金項目《社會轉型期非政府組織的培育和發展》，於2001年立項，2003年7月結項。課題組成員有：陶凱、曲志深、李霖、於鳳榮、劉志成。
該項成果從方法論與決策共識、政策訴求角度，提出了促進我國民間組織健康發展的對策。
一、我國民間組織的現狀與問題
從不嚴格的意義上來說，我國民間組織與國際上一般所稱的非政府組織有類似之處。依照民政部門的管理規定，我國民間組織可以分為兩大類，一類是社會團體，另一類是民辦非企業單位。十一屆三中全會以來的二十年多間，我國社會團體增加了33倍，可謂“爆發式增長”。全國性社團從不到100個增加到1800多個，地方性社團從6000個左右增加到20萬個左右（1989年后我國政府對各種民間組織進行了重新登記和清理，其數量減少到18萬多個），民辦非企業單位達到70多萬個，縣以下的的各類民間組織至今沒有正式的統計數字，但保守的估計至少在300萬個以上（引自2002年8月26日《學習時報》）。
從總體上看，我國社會團體存在的主要問題，一是依賴，二是弱質，三是失序。所謂依賴，指的是黨政機關發起創辦的社團在觀念、組織、職能、活動方式、管理體制等方面，都過分依賴於政府，實質上是作為政府的附屬機構在發揮作用。這種狀態不僅束縛了這些社會團體自身的手腳，起不到應起的作用，也加重了政府的負擔。所謂弱質，指的是民間發起創辦的社團的內部管理情況欠佳，在組織結構、管理體制、決策程序、財務制度、激勵機制、內部監督機制和外部監督環境等方面均不健全，而且人員老化、經費短缺、財務混亂、缺乏自律幾乎是普遍現象。所謂失序，指的是有的社團還從事非法活動和嚴重影響社會穩定大局的活動。
從總體上看，我國民辦非企業單位存在的最主要問題是經濟基礎薄弱，表現在舉辦者的“資產收益權”缺乏法律認定、資金緊張、融資困難等。
二、政策取向
我國在經濟領域裡的改革，是圍繞著利益驅動的市場機制建設進行的，基本上遵循效率優先、兼顧公平的原則。市場取向的改革大大促進了生產力的發展，但與此同時也造成了很多迫切需要解決的社會問題。社會領域裡改革的主要內容，是建立起社會機制以及與之相適應的各類非政府組織，以解決這些社會問題。社會的自主管理能力將不斷擴大，而國家和政府的管理職能將逐步縮小，政府與社會的關系將進一步調整。
在我國培育和發展非政府組織，從理念角度看，遇到一個兩難推理：正題認為，應改變中國的社會國家化傳統，建立一個區別於和外在於國家的自主而多元化（個人生活方式多樣化、社團組織多樣性、思想多元化）的公民社會，推動社會團體充分自治。反題認為，公民社會理論的基石是個人主義假設，對於缺乏西方式民主訓練的中國國民來說，對於缺乏西方式法治環境的中國國情來說，對於以集體主義原則為基石的中國社會組織結構來說，何日搞以上那一套，何日天下便會亂！因此，推動民間組織圍繞公共管理職能拾遺補缺，承擔社會公益活動，充當第二管理系統（培育行業協會、商會、基金會等社會團體參與公共管理）和第二事業系統（培育民辦學校、醫院、福利院、社區服務中心等民辦非企業單位提供社區服務）是合乎邏輯的結論。
中國的情況實在是太復雜了。無論是正題，還是反題，都不應單一地作為政府制定政策的理論依據。既不能脫離開“政治底線”和“體制效率”抽象地談論和尋求“政治發展”和“社會自治”，也不能重走“全能政府”的老路，人為造成民間組織過分依賴於政府而無所作為的行政化傾向。我們制定政策的理論依據應是正題與反題的綜合，應在正題與反題之間保持必要的張力。打一個比方：有兩根橡皮筋（分別象征正題和反題）反向拉住一個球（象征社會）。其中一根橡皮筋要把球拉向西邊（象征自主多元化方向），另一根橡皮筋要把球拉回東邊（象征社會國家化方向）。無論哪根橡皮筋折斷，球無論滾向哪一邊，都是我們不願看到的局面。我們的著眼點，是保持二者之間的平衡。當然，這樣做的難度是很大的。
在社會轉型期，我國政府事實上面臨著兩種交叉的政策訴求，一種是要求穩定的政策訴求，一種是要求社會變革的政策訴求。基於以上分析，在培育和發展非政府組織問題上，從理論的高度來說，應注意正確處理改革發展穩定的關系，發揮“政府主導下的互補性錯位機制”在社會行政體制中的功能。“錯位機制”在英文中可以用differentiation來表述。它的意思是“差異”或“不相雷同”。當差異或不相雷同的事物呈互動狀態，互補有無，構成一個完整的社會體制時，這種差異就可以稱之為“互補性差異”，用來描述相應的社會管理機制就可以稱之為“互補性錯位機制”，即一種我中有你、你中有我、各為一體又可能互補替代的格局。如果我們對民間組織問題處理不當，就有可能在政府與民間組織之間形成一種“沖突性錯位格局”（如上世紀70年代波蘭團結工會與政府之間的關系），那麼事情將會變得很糟糕。該項成果提出了以下三大政策取向：
1．在價值理性和工具理性面前，應側重工具理性。遵循價值理性，涉及到國家與公民社會之間的定位問題，關乎我國法權體系上層建筑改革，容易陷入極大的歧義和無休止的爭論﹔遵循工具理性，就是從我國現有民間組織的組織目標、活動范圍、人員構成、經費來源及合法性等五個角度探討獻策，有什麼問題就研究什麼問題，有什麼問題就解決什麼問題，比較現實可行。
2．在“政治發展”和“政治底線”面前，應從“政治底線”出發。發展是硬道理，社會保障和充分就業是硬道理中最硬的道理。設置覆蓋城鄉全體居民的社會保障安全線、建立有可能提供7.3億個工作崗位的保障充分就業的市場機制和社會機制，是我們黨執政興國不可移易的兩條最基本的政治底線。從這兩個向度出發積極培育和發展社會團體和民辦非企業單位是題中應有之義﹔對利益集團之類的社會團體則“順其自然，監督管理”。
3．處理好發展與穩定的關系。鼓勵非政府組織的發展，肯定是一項長期的政策取向。但是，像美國那樣非政府組織很發達的國家，尚不時聽到非政府組織的丑聞，遑論我國剛剛起步的、尚不規范的非政府組織，因此，加強管理與監督是一項緊迫的任務。另外，國外的一些非政府組織演變成對抗性的“壓力集團”、反政府組織，這是應該引起我們高度警惕的。
三、政策建議
1．體制變遷。適應入世后管理體制轉變的要求，將行業協會等政府發起創辦的社團改造為真正按民間組織方式運作的管理系統，令同行業企業認同行業協會的行業管理職能，保証其應有的行業系統管理資源和物質條件。
2．加強社團的宏觀管理。社會機制是市場體制下社會經濟穩定發展的平衡器。政府要從社會發展與平衡的角度對社團的建立、發展和活動等方面進行調控和協調（避免採用計劃體制時期的那種指揮、控制等生硬的管理方式），使其有利於社會的經濟發展和改革開放的大局，有利於社會的穩定。
3．扶持民辦非企業單位有序發展。民辦非企業單位既是舉辦公益事業、提供社區服務的重要力量，又是提供就業崗位的重要渠道。根據實際需要，適當發展一些與當地經濟建設和人民群眾生活密切相關的民辦非企業單位，爭取在一定的時期內，形成一個類型齊全、結構合理、布局適中的民辦非企業單位體系。
4．扶持民辦非企業單位可持續發展。在合理有效的制度安排中，“營利”與“公益”並不一定對立，相反，在某種程度上可以並行不悖並駕齊驅。它們的實現要落腳於現實生存的土壤，扎根於可操作的制度平台。
2002年12月28日，在九屆全國人大常委會第31次會議上，因能否得到“合理回報” 引起較大爭議而在前一次會議上未付表決的民辦教育促進法以近乎全票獲得通過。該法從6個方面鼓勵和支持民辦教育發展：各級政府可設專項資金，用以資助民辦學校的發展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人﹔各級政府可以採取資助，出租、轉讓閑置的國有資產等措施來扶持民辦學校﹔國家鼓勵金融機構運用金融、信貸手段支持民辦教育事業﹔民辦學校享受同公辦學校同等的國家統一規定的稅收優惠政策﹔對政府委托承擔義務教育任務的民辦中小學，國家應當按照委托協議撥付相應的教育經費﹔新建、擴建民辦學校，政府應當按公益事業用地的有關規定予以優惠。該法賦予民辦學校高度的辦學自主權，給予學校在內部管理體制的確定、機構設置、學校法定代表人確定、資金的管理和使用、校長和教職工的選聘、工資待遇、教學課程的設置、教學內容和方法的確定、資產管理與使用、証書的發放、收費標准的制定等方面的辦學自主權。該法對“營利”高挂紅燈，對“合理回報”欲言又止，對舉辦者的“資產收益權”舉棋不定。
民辦非企業單位雖然具有民間性和非營利性的特點，但政府制定管理政策是否可以考慮給予它一定的營利空間？除了稅收優惠政策以外，還要研究民辦非企業單位的財務制度、人事交流、工資福利、醫療保險和養老保險等各項制度，在政策上給予有力的扶持，幫助民辦非企業單位解決在發展中遇到的問題和困難，增強其活力。
5．進一步完善法制環境。我國絕大部門民間組織雖然按行業歸口由各有關政府部門進行登記，但是並沒有法人效力。迄今為止，除了基金會、協會等一類社團組織外，所有的非營利組織均缺乏法律地位和法律保護。中國當前的民間組織的合法性資源主要不是來自於法律，而是來自於政治、行政和社會文化傳統。國家頒布的社團管理條例實際上對社團提出了綜合的合法性要求：政治上達標，行政上挂靠，符合法律程序，得到社會支持。一個籌建中的社團或者一個已經存在於民間的社團，在具有一定的社會基礎之后，要經過政治合法性的檢驗才能獲得行政合法性，最后履行必要的法律程序，成為社團法人。前三種合法性既是法律合法性的前提，也分別是國家和社會發揮各自的影響的渠道。今后應進一步以法律合法性作為整合的核心，作為社團組織的主要合法性資源，提升民間組織的活動能力。
6．加強和完善雙重管理體制。穩定是壓倒一切的大局。業務主管單位要創造性地做好民間組織工作，積極協助登記管理部門及其他有關部門嚴肅查處民間組織的違法性為，以保持長期和諧穩定的社會環境。
(責編：陳葉軍)
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