中國城市社區法制建設

　　天津市委黨校、天津行政學院劉書祥教授承擔的國家社會科學基金項目《中國城市社區建設法制化問題研究》，於1998年立項，2003年11月結項，其最終成果形式為專著。課題組主要成員有：李國旗、邸洪旗、龐世耀等。現將該成果的基本內容和主要觀點摘編如下：

　　該成果在對上海、北京、天津等大城市的社區建設實踐進行調查研究的基礎上，突破以往大多從社會學角度研究城市社區的傳統，以馬克思主義法學理論為指導，從法學的視野，對我國城市社區法制建設的歷史、現狀，以及如何進一步加強城市社區法制建設，逐步推動城市社區建設法制化進程等問題，進行了系統的研究，提出了自己獨到的見解，並在一些方面有所創新和突破。

　　一、城市社區法律制度體系構建的立足點

　　當前，從中央到各級城市，都把“小政府、大社會”作為城市社區建設發展的方向和目標。然而，從各個城市對城市社區建設所採取的一系列措施和方法，以及社區發展的實際情況看，並未朝著確定的方向和目標推進，相反卻朝著強化政府權力的方向而發展，社區建設各級領導和各個城市都在強烈呼吁，在城市社區要加大政府管理力度，加強政府的力量。特別是針對各個大城市普遍推行的“兩級政府、三級管理”，或有人倡導的“三級政府、三級管理”，就是要把街道辦事處建成“一級政府”或“准政府”。

　　面對街道政府職能和管理范圍急劇擴大之現狀，城市社區建設理論研究者和實際工作者們都感到困惑，也不能自圓其說。該成果認為，我國城市社區的發展應劃分為三個階段，即第一階段是“強政府、弱社會”，第二階段是“強政府、強社會”，第三階段是“弱政府、強社會”。城市社區建設是一個由“強政府、弱社會”到“強政府、強社會”，最終達到“弱政府、強社會”（即“小政府、大社會”）的長期發展過程。目前我國城市社區建設正處於由第一階段向第二階段過渡時期，並且第二階段是我國城市社區建設由“強政府、弱社會”向“小政府、大社會”目標發展的一個必經階段。猶如我國要建成發達的社會主義國家，必須經過不可逾越的社會主義初級階段一樣，是一個相當長的歷史時期。在這一階段，從城市社區權力結構看，將打破過去以國家行政權力為核心的縱向單一的權力結構模式，而形成一個縱橫交錯的網絡型權力結構模式。從城市社區組織結構看，將由單一的政府行政性質組織，逐步形成一個由行政組織、社會團體組織、社區居民自治組織、其他企業事業組織共同參與社區管理，並相互支持、相互協作、相互吸取的組織結構。這一時期既要積極扶植社區的社會力量，同時也必須加強政府對社區管理和支持的力度。城市社區法制建設，特別是城市社區法律制度體系的架構，法制建設各個環節的目標和任務，也都必須立足於這個階段進行設計，並付諸實施。超越或滯后於這個階段，都將不利於城市社區法制建設，並且會給社區建設帶來不良后果。這一結論對於從各個角度、運用各個學科的理論研究社區建設都會有所啟迪和幫助。

　　二、城市社區法制建設的重點

　　第一，加快立法步伐，健全城市社區建設法律體系。健全的社區建設法律體系是推進城市社區法制建設的前提。目前我國城市社區建設的立法工作嚴重滯后，如現有有關城市社區街道辦事處的法律規范，是1954年第一屆全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》，21世紀的職能和任務，20世紀50年代的法規。由於該條例名存實亡，又沒有新的法律規范，使得街道辦事處職能錯位、事權脫節、任務繁重，社區各種力量形不成合力，造成了社區工作混亂。作為規范城市社區居民自治組織的《城市居民委員會組織法》，雖然自1989年通過至今隻有10多年的時間，但是，10多年來，隨著社會主義市場經濟的提出和逐步建立，城市建設飛速發展，居民委員會在社區建設中的地位、作用、任務、職能都發生了巨大變化。由於法律滯后，使得居民委員會難以實現自治、權責利不統一、居委會與社區各組織之間矛盾突出，直接影響居委會作用的發揮。該成果從縱向、橫向、社區運行機制等方面，勾勒出了我國城市社區法律制度體系的基本框架和結構。特別是為盡快制定新的《城市街道辦事處組織法》和修改《城市居民委員會組織法》，提供了可行性意見、建議和具體的法律條文草案，對國家立法機關制定和修改有關法律，具有重要的參考價值。

　　第二，建立城市社區執法體制，規范社區執法活動。隨著我國經濟的發展，各個城市建設速度日益加快。然而，城市管理秩序混亂、市容環境臟、亂、差，是各個城市普遍存在的問題。造成這種現象，與以往城市管理“條塊分割、條條執法”有著很大關系。為此，應當改革城市執法體制，建立以“塊”為主的城市社區執法體系，明確社區執法主體及其職責權限，規范社區執法活動，從而適應現代化大都市社區建設工作的發展。該課題在總結各個城市執法實踐的基礎上，提出了社區執法的概念，並闡述了如何建立城市社區執法體制，推動城市社區執法活動有效開展等問題。

　　三、城市社區應走依法自治的道路

　　城市社區居民和社區組織依照社區建設的法律、法規，決定和管理社區事務，依法進行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，既是我國社會主義民主政治建設的要求，也是發達國家和地區城市社區建設，特別是依法管理社區的成功經驗和做法。

　　1．城市社區自治主體的權利和義務。城市社區依法自治，實際上是社區自治主體依照法律的規定，行使自治權利和履行自治義務的活動過程。城市社區要實現依法自治，必須明確社區建設主體的權利和義務。一方面，城市社區依法自治，首先必須做到有法可依，而確定法律關系主體的權利和義務，是制定法律的基礎和前提條件。城市社區法律制度，正是通過規定社區自治主體的權利和義務來調整社區各種社會關系的。另一方面，隻有明確了社區自治主體的權利和義務，才能增強社區自治主體的自治意識，從而使其正確地行使社區自治權利，自覺地履行社區自治義務。該成果系統地歸納和概括了作為社區自治主體的社區居民和居民委員會在社區建設中應當享有的權利和必須履行的義務:社區居民有參加社區自治組織的選舉權和被選舉權﹔有權提請居民會議撤換居民委員會成員﹔有權參加社區居民會議，對社區建設發表意見﹔有權依法成立和參加社區社會團體組織﹔有權排除他人非法干擾和破壞居住安全的行為﹔有權對社區事務進行監督﹔有權對社區各種組織和個人侵害其合法權益求得賠償﹔有權接受和選擇社區服務對象﹔有權得到社區救助﹔有權參加社區文化教育以及在社區享有的其它權利。社區居民應當遵守社區建設的法律、法規、政策和街規民約﹔遵守社區公共道德，維護社區公共秩序﹔維護社區環境衛生，愛護社區公益設施﹔參加社區公益事業和志願者服務活動﹔參與社區救助﹔接受社區教育以及在社區應當履行的其它義務。社區各個社會組織也都應依法行使其權利，自覺履行其義務。

　　2．城市社區依法自治的方式和途徑。實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，是城市社區依法自治的目標，而社區居民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，是實現城市社區依法自治的方式和途徑。一是民主選舉。城市社區自治組織的選舉，必須真正體現社區居民的意志。盡管法律規定社區居民委員會可以實行居民代表選舉，但許多城市社區政府組織隨意確定居民代表，使選舉流於形式，實際剝奪了社區居民的選舉權，因此居民對居民委員會缺乏認同。城市社區居民委員會及其他社區社會自治組織，應當在堅持直接性、普遍性、平等性、公開性等原則的基礎上，真正由居民自己選舉組成。二是民主決策。城市社區中與居民利益有關的重大事務，應由社區居民參與決策，由居民來決定自己的事情。國家各級立法機關制定有關城市社區方面的法律、法規，要廣泛聽取社區居民的意見﹔城市社區建設中的重大事項，要吸收居民參與決策﹔城市社區各種社會組織，特別是服務組織的建立和進入，社區居民有選擇和決定的權利。三是民主管理。城市社區的公共事業、社會事務，應由社區居民來行使管理權利，進行自我管理。居民通過參加社區居民會議、居民委員會、居民小組、各種專業自治協會，通過制定和遵守社區居民公約，開展各種形式的社區活動，來參與社區管理。四是民主監督。這既包括社區居民對社區自治組織的監督，也包括社區自治組織對其成員的監督﹔既包括社區自治組織之間的相互監督，也包括社區居民之間的相互監督。隻有通過民主監督，才能約束社區自治主體正確地行使自治權利，自覺地履行自治義務，從而保証社區依法自治活動的有效開展。