深化國有企業改革的政治性制約因素及疏理對策

　　山東社會科學院魯仁研究員承擔的國家社科基金項目“深化國有企業改革的政治性制約因素及疏理對策研究”，於2000年立項，2003年7月結項，其最終成果形式為研究報告。課題組主要成員有：劉愛榮、施裕壬。

　　該成果認為，20多年來，我國國有企業改革取得了巨大成就，國民經濟結構獲得了巨大改善，同時，國內國際形勢也使繼續深化國企改革的急迫性和復雜性加大了。當前，制約國有企業深化改革的主要是若干政治性因素，其中，意識形態和行政管理體制兩個方面最為突出，亟需下功夫予以疏理。

　　一、實事求是，與時俱進，總結歷史經驗，瞻顧世界大勢，進一步破除與計劃經濟相適應的意識形態的禁錮，從所有制問題入手，按照建立競爭性市場體制和多種所有制經濟共同發展的目標取向，積極、穩妥地推進國有企業改革。

　　（一）國有制並不等於社會主義。國民經濟中國有經濟比重大小無關宏旨。國有制古已有之，性質各異。我國古代的鹽、鐵、酒專賣，1657年英國創設的郵政局，1810年法國成立的煙草專賣局，等等，均屬國有企業。20世紀曾在全球兩大陣營及眾多不同社會制度的國家屢屢掀起國有化浪潮。是社會制度決定國有制的性質，而不是相反。在現代，國有企業一般是政府履行社會管理職能的工具，首先注重的是國有企業的社會效益、公共效益、長遠效益以及對國民經濟的引領作用，而將其經濟效益和近期效益放在其次。搞好國有企業，一需有靈通的信息機制，產、供、銷，人、財、物的各種信息能夠及時發散、傳輸和反饋﹔二需政府官員、企業管理者和生產者具有相當高的道德水准，國而忘家，公而忘私。在人類社會發展的現階段，此種物質和精神條件尚不充分。所以，在較長的一段時期內，國有企業在國民經濟中的比重必須適當。一次大戰后，經過國有化、私有化幾個反復，到20世紀與21世紀之交，外國的國有企業在國民經濟中的比重，一般都在20%以下：美國不足5%﹔法國18%，西歐最高﹔前蘇東地區已由1990年以前的90%以上劇降至20%左右。20世紀二、三十年代的蘇聯大規模國有化委實功莫大焉，但將它“升華”為某種模式，以政權力量強行推而廣之，其后果是舉世周知的。當年蘇東各國高度中央集權的國家政權並沒能保住雄踞壟斷地位的國有制﹔控制國民經濟命脈的國有經濟，也沒能保住長期壟斷政權的那些政黨的執政地位。在20世紀，幾次科技革命沒有首先在國有經濟比重最高的國家發生﹔那裡的人民生活水平和政治文明程度也難說是最高的。

　　研究國有企業改革問題，應准確把握馬克思主義關於生產力與生產關系之間辨証關系的學說，突破唯所有制論，高度重視解放和發展生產力，把發展當作執政興國的第一要務，把“三個有利於”和“三個代表”當作行動標准和努力方向，激發人民群眾的歷史首創精神，跟上全球化的步伐，盡快使國有企業在全面建設小康社會的進程中發揮與其所佔資源相稱的作用。

　　（二）在我國現有政治經濟條件下，公有制的主體地位不會動搖。應大力落實中共中央的正確決策，創造公有制的多種有效實現形式，這將使我們在經濟上、政治上獲得寶貴的主動權。公有制也是古已有之，性質各異。我們認為，根據我國當前的國情，一個經濟單位同時具備下述三個條件即應定性為“中國社會主義公有制”單位：第一，產權是多元化、社會化的，其中，或者全部是社會主義性質的投資主體，或者社會主義性質的投資主體居主導地位。第二，具有協作性、聯合性。這包括資本聯合、勞動聯合，以及資本、勞動與技術的聯合、協作。各個行為主體均應參加該經濟單位的腦力或體力勞動。第三，其生產經營活動符合憲法、法律和國家政策規定的中國特色社會主義發展方向，並能夠接受國家的監督和宏觀管理。據此，我們認為，下述企業應是中國社會主義公有制的：①國家控股的各類合資和合作制企業。②集體所有制資本控股的各類合資和合作制企業。③社會主義公有制單位之間各種形式的合資、合作企業。④勞動者股份合作制的企業，比如職工按股份合作方式購買的原屬全民所有制或集體所有制的企業。⑤代表公眾的投資基金、養老金基金、社會事業基金、保險公司、信托投資公司等法人為主要持股者的大公司。⑥依法設立、合法經營的有限責任股份公司。⑦若干社會主義建設者依法興辦、照章納稅、接受國家監督的合伙企業。合伙人中，父子、弟兄、姐妹等血緣親屬不能佔主體或主導地位。……這七種已出現的公有制形式，應由國家的法律、法規或政策予以確認。隨著改革的深入、開放的擴大、思想不斷解放，聰明智慧的13億中國人民，肯定會創造出更多適應形勢要求的社會主義公有制新形式。

　　應當確信，我國公有制的主體地位穩如泰山。第一，中國共產黨與時俱進，保持著先進性，因而執政地位堅實。而國家政權的性質對所有制具有決定性的意義。第二，馬列主義理論和實踐均表明，土地的所有制在一國經濟制度中具有決定性的意義，而我國憲法明確規定，全國城鄉土地均屬公有。第三，國有經濟控制著國民經濟命脈，主導地位十分牢固。

　　二、盡快將中共中央關於“到2010年國有企業改革和發展的主要目標與指導方針”法律化、具體化，堅持“抓大放小”，“有進有退，有所為有所不為”，從戰略上調整國有經濟布局。凡能夠非國有化的企業一律非國有化﹔凡是非國有不可的企業，要加速建立現代企業制度。

　　(一)立即著手核查、界定必須由國家經營的行業和產業，在此基礎上制定法規和具體政策，將原國有企業的70%以上逐步實行非國有化。1、國有經濟分布過寬，戰線過長，整體素質不高，資源配置不盡合理，不利於國民經濟的健康發展。經過20多年改革，國有經濟的分布結構與市場經濟下國家應有的功能仍然很不適應。2、經過科學論証，制定法規和政策，將國有經濟何者進，何者退，何者為，何者不為，強制性地落到實處。我們認為，首先應從國家和省(市)的人大、政府、黨委、政協和研究機構中，抽調若干對國企改革具有一定實踐經驗和理論基礎的人組成班子，最好是在相關一級人大的一位主要負責人的主持下開展工作。考慮到目前黨風、政風中一些不盡如人意的情況，這種班子應統一部署對全國國有企業的清查核實，A省的人員最好是到B、C……等省市去做這項工作，最好也請一些記者隨同報道。這種班子應將該進、該退、該為、該不為的國有經濟部門核查清楚，構筑進退通道，確定處理各種相關問題的步驟和辦法，然后草擬法規政策，經立法或決策機構批准后，強制性地貫徹實施。隻要不是中共中央1999年9月《決定》中所述涉及國家安全、自然壟斷、提供公共產品和服務的行業，隻要不是支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業，應在2010年以前一律使之非國有化。3、戰略改組的作法。在2010年以前將70%以上的國有企業實行非國有化，無疑是經濟體制轉軌的重頭戲，操作難度極大。匈牙利學者亞諾什克奈認為，大多數國有公司應出售。國有資產必須主要出售給企業外的投資者，對出價合理且承諾繼續投資於公司的買主優先考慮。如果買主是內部人，價格也不能優惠。俄羅斯那種國有資產免費贈送的分配方法必須禁止。我們建議：①抓大放小，先小后大，節節推進非國有化。②國家政治權力機關應對各種所有制經濟一視同仁，使之在市場經濟中平等競爭。③加快社會保障體系建設。④盡快完善市場機制，健全市場體系。⑤政府須首先規范自身的行為。

　　（二）對必須保留的國有企業進行制度創新，使之充滿活力。

　　1、今后我國國有企業的治理結構選擇。

　　（1）對於同國家安全特別關系密切的企業，如造幣廠、先進武器制造廠之類，仍須由國家獨資興辦、直接經營。

　　（2）某些生產公共品、具有較大外部性（即社會經濟效益）、預算支出彈性較大因而非國家投資不可的企業或項目，如大江大河的治理，防風固沙防護林工程，城市的水、氣、綠化、美化工程，等等，可借鑒國外的經驗，採用租賃、招標承包、計劃合同等辦法。

　　（3）國家必須保留的國有企業，一般是大型或特大型的，均應進行多元股權結構改造，大量引入非國有的法人股東或個人股東，有些企業則應將單一國有股東變為多元國有法人股東。

　　2、國有企業應真正解決政企分開、產權清晰問題。

　　（1）關於“產權清晰”。

　　產權是一個古老的命題，中國秦漢以前和古羅馬業已提出。現在，無論哪個“主義”，哪個學派，多數人有一個共識：人類社會現階段的“產權”應被理解為一個“權利束”，它是法律規定的以所有權為基礎的包括所有權、控制權、使用權、支配權、收益權等等在內的多項財產權利的集合。這個定義是對人類社會現存財產關系的一種客觀描述。所謂產權清晰，應是一系列關於產權關系的有機而明確的制度安排。也就是說，所有者與經營者都應是人格化、具體化的，他們都有產權。所有者掌握所有權，這是基礎﹔經營者擁有使用、支配等權能，與企業構成利益共同體。所有者和經營者各自的責、權、利必須在國家憲法和法律的范圍內由合約加以明確規定。權利與風險必須是對稱的，雙方各有一定的剩余索取權。資產（含國有資產和其他股東的資產）受到損失，必須有具體的人或機構為之承擔刑事、民事或道德、能力等方面的責任。這一切，均應公諸社會。

　　（2）關於“政企分開”。

　　“政企分開”是深化國企改革的關鍵問題之一，中央早在1979年就提出來了，迄今尚需努力。許多人都談到過“黨政企一體”的問題，這涉及政治體制改革，茲事體大，須在國家現代化建設進程中，逐步加以解決。無論如何，客觀規律和富於創新精神的中華民族肯定會把國有企業改革步步推向深入。