加快我國農業用水制度改革的對策建議

　　河北省社科院彭建強研究員主持的國家社會科學基金項目“自主管理灌區與農業用水制度改革研究”（批准號為02BJY082），其最終成果為同名研究報告。課題組成員有：唐丙元、石雲平、李宏民、趙紅霞、陳建偉、宋東升、張漢軍、朱國發。

　　一、我國農業用水制度的現狀分析

　　中國是一個貧水大國，水資源短缺已成為新世紀我國經濟社會發展的資源“瓶頸”，也是制約我國農業發展的關鍵因素。農業是全社會用水大戶，節水首先應從農業領域開始。建設節水農業，不僅僅是工程技術問題，更是用水制度和管理體制問題。目前我國水利設施主要屬於國家和集體所有，由政府專業部門和農村集體經濟組織負責管護和運行，這基本上是計劃經濟體制下管理模式的延續。由於產權制度和運行機制不健全，水利設施有人建無人管、年久失修、運行效率低等問題越來越突出，財政包袱越來越重。

　　在農業用水制度的改革探索中，雖然已出現一些小型水利設施拍賣等新形式，但由於不成體系、組織性差、不易管理，農民缺乏廣泛參與的積極性，難以大范圍推廣。一些大中型水利設施，由於各級財政投入不足和水管單位效益差，維護和運行十分困難，有些工程設施已經到了癱瘓的邊緣，迫切需要既能減輕國家負擔、增加水管單位效益，又能實現節水目的、提高灌溉效益的農業用水管理新模式。近年來，水價改革的呼聲日益高漲，然而農業水價改革和收費在實際工作中困難重重，其關鍵是沒有建立起與之相適應的組織管理模式和經營機制，在灌溉制度上還沒有解決吃“大鍋水”問題。“大鍋水”問題不僅引發水利設施投入、養護和運行上的一系列問題，而且導致水資源浪費嚴重，加重了我國水資源短缺危機。

　　二、自主管理灌區建設的理論框架和組織模式

　　根據國際經驗，農業用水制度和管理模式的改革方向是“用水戶參與灌溉管理”和“灌溉管理權限的移交（從政府移交給用水者）”。自主管理灌區就是在借鑒國際經驗的基礎上，結合中國國情和農業特點，在改革實踐中形成的一種新的農業灌溉管理模式。自主管理灌區是按水文經濟區域組建、自主管理、面向實現經濟自立目標的供水與用水經營管理體系，由供水公司和農民用水者協會構成（在井灌區也可隻有農民用水者協會構成）。供水公司作為供水方負責管理水源工程、骨干輸水渠道和供水，農民用水者協會作為用水方負責支（斗）渠以下工程的管護與農田灌溉，兩者通過合同關系開展供水與用水業務。與傳統灌區管理模式相比，自主管理灌區的特點是：按市場機制進行商品水交易﹔農民用水戶參與灌區的管理﹔供水公司和農民用水者協會都具有法人地位﹔面向實現經濟自立目標﹔運作規范等。

　　三、加快我國農業用水制度改革的思路與對策

　　我國農業用水制度改革的基本思路應是：以自主管理灌區建設為切入點，按照“政府調控、企業運作、農民參與”的原則，積極推進農業用水制度改革和管理模式創新，建立和完善用水市場，發揮市場機制的調節作用，強化農民參與灌溉管理，提高農業用水的組織化程度和灌溉效率。

　　第一，按照自主管理灌區的組織模式和要求，積極推進農業灌溉管理模式的創新。一是對現有供水機構進行市場化改革，積極籌建農業供水公司。從改革方向和目標來看，應按現代企業制度的要求，組建規范的農業供水公司，獨立經營，自負盈虧。但目前，完全企業化改革還難以一步到位，可先按照“事業單位、企業化經營”的原則，對現有政府職能部門的供水機構進行改革，組建供水單位。這種供水單位保留事業單位性質，但要實行獨立核算和獨立經營。供水公司（單位）成立后要執行特許經營，須經水資源主管部門的評估授權，才能開展供水經營業務。二是積極組建農民用水者協會（合作組織），讓廣大農民參與用水管理，提高農業用水的組織化程度和對農田水利設施的管理與維護水平。農民通過協會參與農業用水的市場交易，並負責部分水利設施的維護管理與農田灌溉管理。從實際情況看，組建農民用水者協會的組織成本（交易成本）較高，已組建的協會在民主管理和運行方面還很不規范。國家應盡快制訂農民合作組織法，賦予農民用水者協會的合法地位，並保障其健康發展和規范運行。同時要積極總結自主管理灌區建設的試點經驗，在改進提高的基礎上，搞好示范推廣。

　　第二，積極推進水價改革，建立水價市場調節機制。要按照“有效供應、成本補償、合理收益、激勵節約、可持續發展”的原則，建立靈活的水價調節機制。明確水價由各級物價部門會同水行政管理部門核定和調整，把水價納入到商品價格管理軌道上來，政府不再直接確定水價，隻對關系國計民生的水價進行調控限價。對實現產權改革的供水公司的水價要逐步放開，由供水經營者與用水者協會協商定價，實現市場調節。物價部門會同水行政管理部門分類核定用水限價，進行宏觀調控。此外，在條件成熟的地區實施限額定價機制，即對限額內用水實行低價，超額用水實行高價，鼓勵節約用水。

　　第三，完善配套設施和配套體系建設，為農業用水制度改革提供保障。一是要完善計量、監控、調配等支撐市場化改革的硬件設施建設。二是要進一步完善各項法律、法規，改善水市場的法制環境。盡快制訂農田灌溉法、供水公司法、農民合作組織法、水環境保護法等相關法律法規，為農業用水制度改革提供軟件支撐。三是要調整政府投資的方向和重點。政府要充分利用WTO框架下的“綠箱政策”，配合農業用水制度改革，加大對農田水利基礎設施的投入。在加大投入的同時，適當轉變投入方向和重點。從直接投資興建水利設施轉變為引導社會資本興辦水利，從全方位投資水利設施轉向重點扶持貧困地區和節水設施，從扶持水行政主管部門轉向扶持農民用水者協會等非政府組織。此外，要進一步加大惠農政策的實施力度，增加對農民的直接補貼，提高農民對水價的承受能力，減輕農民負擔，為農業用水制度改革創造條件。