民國時期經濟政策的沿襲與變異研究

　　中國社會科學院徐建生研究員主持完成的國家社會科學基金項目《民國時期經濟政策的沿續與變異》（批准號為02BJL042），最終成果為專著《民國時期經濟政策的沿襲與變異》。

　　一、項目研究的目的和意義

　　中國近代經濟政策的研究較為薄弱，該項目研究直接涉及到這樣一些問題：

　　中國作為一個“后發”國家，在近代已經喪失了像歐美先發國家那樣獨立地、順其自然地實現資本主義工業化，也就是完成早期現代化的可能性。歷史的經驗証明，在類似情況下要達到同樣的目的，國家政策對經濟的干預和主導、引導作用就顯得異常重要。反觀經濟史，近代中國為什麼沒有發展起來，資本主義經過大半個世紀的歷程其工業化程度還是很低？早期現代化進程為什麼一再受挫、一再喪失機遇？為什麼民族資本主義會走到山窮水盡的地步？是什麼原因使資本主義不能救中國於貧弱？這些問題無疑還沒有現成的答案，還在促人不斷思索。它們又都與政府實行的經濟政策密切相關。近代資產階級有哪些政策需求？當時究竟需要什麼樣的政策？歷屆政府又制定和實施了哪些政策？政策代表政府在社會經濟生活中起了什麼作用，也就是說政府在早期現代化中應當和實際扮演了什麼樣的角色？它成在哪裡、敗在何處？對這些問題從理論和實際上進行認真的學術探討，十分必要並且具有價值和意義，也還有著很大的發現和創新的余地。

　　國家應否干預經濟及如何干預，多年以來始終是經濟學界存在爭議的重大課題。經濟政策則是近代至今國家干預經濟的主要手段。在經濟史學科而言，經濟政策作為探究經濟現象和過程及其成因的一個視角，有著不可替代的意義。政策研究對探究近代經濟的歷史實際和演化規律，產生了特有的作用，成為本成果的學術價值所在。隨著國家對經濟政策的日益重視和講求，本項目所進行的近代經濟政策史研究，尤其是對中國經濟政策傳統的探討，無疑具有其獨特的借鑒價值和現實意義。

　　二、研究成果的主要內容和重要觀點

　　1912年1月1日，中國歷史進入了中華民國時期。相應地，政府的經濟政策也因這一近代國家政權的建立，而有了新的開端,具備了典型的意義。民國建立是經濟政策的巨大轉機，帶動了民初的實業熱潮，表現在演講、撰文和辦刊宣傳，組織各種實業團體和創辦各種企業三個方面。南京臨時政府出台和實施了一系列有利於振興實業、發展經濟的政策措施。它們在民國初立之時與實業熱潮相激蕩，造就了有利於資本主義新經濟的社會環境。辛亥革命功不可沒，應有此義。由於資產階級革命力量始終獨立存在，及中華民國這一形式依然保留等原因，它們對於此后民國歷屆政府制訂經濟政策，無疑具有一定的鋪墊作用和示范效應。既構成了其后北京政府經濟政策的部分背景，從整體上講，可視之為民國時期經濟政策的先行部分。

　　袁世凱竊取民國政權，開始了民國北京政府時期。至1928年的東北“易幟”，象征著南京政府在形式上統一了中國這是一次改朝換代式的政權交替，它標志中華民國史進入了一個新的階段，即從民國17年到民國26年的南京政府時期。本項目成果就是從經濟政策各個有關方面，對二政府進行對照、比較研究，從而探討民國時期經濟政策的狀況和實質性內容。

　　本項目成果從北京、南京政府經濟政策的政治背景，機構設置與政策“精英”方面，以及與經濟政策有關的思想基礎與輿論傾向等方面，進行了比較和分析。指出在北南二政府間，存在一種既替代又延續的關系。既有政權的更替，較為突出則在於人員方面﹔而20幾年間輿論與思想的變化，在北南二政府間存在一個向中央集權、國家至上傾斜的連續過程。

　　為揭示北南二政府的政策內容與導向，該成果中引入“規范性文件”這一現代法學概念，以此統稱與經濟政策密切相關的文件形式﹔其中不僅有經國家立法而公布的法律條文，還有層次較低的條例、規則、章程等，即通常所稱的政策法規，又有經黨政途徑作出的決議案、計劃、綱要，另行發布的命令、指示、公告等等。它反映的是經濟政策較為正式、規定、顯在和表面的內容，體現其顯性的部分的實質。

　　本項目成果對北京、南京政府的經濟法規及其他文件所包含的政策內容與導向，作了細致的比較分析。涉及到北京政府對清末法規的沿續、增益和不足，南京政府對以前法規的援用，也具體描述了二政府間經濟法規的沿革、修改和增益﹔通過對南京政府經濟法體系的形成與經濟法制進程的分析，指出其基本上代表了舊中國資本主義性質的經濟法規的較高水平，也反映了一定程度上經濟法制的歷史進步。民國北、南二政府規范性文件所含政策內容如表所示：

北京、南京政府規范性文件政策內容對照表

北京政府	南京政府
鼓勵倡導興辦公司，扶植保護幼稚的民族工商礦企業	規范公司制度、工廠組織，嚴格注冊登記﹔有條件地鼓勵民營工商礦業﹔國營工業政策的確立
確立保息、專利、示范與獎勵制度	繼續實行獎勵制度﹔實行權宜過渡的專利制度，確立商標法﹔改進試驗示范、商品檢驗制度，扶助救濟工商業
鼓勵墾荒，規劃水利，獎勵植棉、制糖、牧羊、造林等農副業生產	頒行土地、地租法規，獎勵農產，籌辦水利，規范農林漁牧等業﹔開發西北
提倡國貨，裁厘減稅，鼓勵出口	倡導國貨，裁厘免稅，改革內外稅制，鼓勵對外貿易
統一權度，改革幣制，提倡新式金融業	統一度量衡，幣制改革，規范引導金融業
開放門戶，引進外資，吸引僑資	利用外資以實現實業計劃，限制外人在華設廠
改組商會，規范經濟社團	整頓和改組民間職業團體，將其納入“民眾運動”的黨治軌范﹔改組上海總商會

　　研究認為，經濟政策從設計到確定目標，直至實現為社會經濟運行的趨勢和主流，應著重分析民國北京、南京政府的權力和財力兩大政策手段及其實現目標的條件和努力。就權力而言，南京政府自1931年起基本上擁有了施政於全國范圍的權力，也為它施行經濟政策及其他變革提供了較為集中、強大和穩定的權力手段。這是南京政府與北京政府相比較，在經濟政策上一個明顯的不同點。就財力而言，南京政府承擔了遺留的債務，而且不自覺地成為了北京政府的繼承者，成了財政困難的繼承者。本項目還比較分析了在二政府間延續進行的關稅自主與華洋平等的競爭條件、稅制改革與簡化、減輕稅負、幣制改革與規范金融環境等舉措，分析了其內外債與資金流向情況。指出它們的這種債務財政或者稱赤字財政，無疑對經濟政策產生了制約和扭曲作用。勢必導致其經濟政策從制定到實施中的經濟行為，都浸染隱性、深層和習慣性的“財政本位”特征，從而暴露出其與規范性文件所表現的政策導向，從而有助於揭示經濟政策的全貌。

　　研究認為，除規范性文件反映政策的顯性層面外，政府經濟行為則反映了政策的隱性層面。北京政府時期典型的政府經濟行為有官產、官業的處置，收歸國有、官有的經濟暴政，此類經濟行為的失敗造成了民族資本的困境﹔南京政府時期典型的政府經濟行為有對私人資本的清理、救濟與統制，接收前政府官營業，制造國家資本，實行經濟統制、計劃經濟與國民經濟建設運動，此類經濟行為的得逞造成了私人資本的犧牲。

　　研究提出，民國時期正在進行並在很大程度上實現了經濟政策的“近代轉型”。近代轉型，即經濟政策從古代封建王朝的君主專制、人治為主以維護和調整封建經濟秩序的型式，轉向近代民族國家進行法制建設，並本著發展資本主義的宗旨以法、依法干預社會經濟的型式。

　　追循和判定經濟政策近代轉型的腳步的蹤跡，不能離開經濟政策作為政治和經濟的連接點和結合點的屬性。從對政策轉型概念的涵義上看，政治上的近代民族國家建設和經濟上的資本主義發展，是政策作為二者連接點而實現轉型的要素和條件。其所獲進展直接反映著政策轉型腳步的趨向和歸屬﹔政策作為政治與經濟二者的結合點，其轉型又產生了自身具體的衡量標准。法制化水平和實現法治的程度，就是政策實現轉型的指標，也是判定轉型腳步行程的尺度。

　　總的來說，民國時期經濟政策具備了發展近代實業的導向。一方面扶植和鼓勵民間自由的資本主義的發展，為之創造有利的宏觀經濟環境和社會條件﹔另一方面，官辦壟斷和國家資本主義的思路一直影響著乃至支配了政策的趨向。經濟政策導向中的這一矛盾始終存在，但從北京政府到南京政府，矛盾雙方的強弱發生了變異。由政府基本上無力繼續經辦而鼓勵商辦實業，轉變為以私人資本為輔而大力擴張國家資本。就有政府狀態而言，南京政府為私人資本經辦實業提供了較好的條件，但其經濟政策中以國有為目標、節制私人資本的強勢取向斷斷不可忽視。雖然究竟發展什麼樣的資本主義的矛盾尚未產生最后的結果。但當統制經濟、計劃經濟等政府干預經濟的模式提出時，它對政策轉型已經構成長遠的影響。這說明，民國時期經濟政策的近代轉型，其趨向和歸屬是帶有近代國家性質的國家政權，採取法治及其他非常途徑實現國家壟斷資本主義，而不是實現所謂“混合經濟”。所以說，1912∼1937年間經濟政策的發育和近代轉型，具有集中和典型的意義，已經走到了舊中國所能達到的限度﹔即使如此，由於社會性質及政治經濟條件的局限，其腳步仍可謂行之不遠，蹣跚於走向正軌的半途。

　　民國北京、南京政府間經濟政策之中，存在各種矛盾。第一是導向與實質的矛盾。對於私人資本主義的態度是矛盾的關鍵，民國經濟政策的實質是對民營實業進行控制甚至收佔剝奪。因此，這一矛盾表現為扶植獎勵與控制聚斂的矛盾。促使該矛盾激化的主要原因，是財政的艱窘和政治軍事的反動，次要的原因則為社會資金的匱乏與財稅制度約束的乏力﹔第二是政策權變與目標的矛盾。不論民國政府對長遠目標怎樣表述，是振興實業以收回利權或是發展經濟以增強國力，它們都為權變與目標的矛盾所困，陷於短期行為之中。權宜之計的產生也受到非經濟因素的影響，民國政府並未將經濟建設視為中心任務。北京政府沒有實現政策目標的使命感和主客觀條件，南京政府忙於政治斗爭和軍事剿撫﹔第三是政策需求與發育的矛盾。近代實業需要國家政權通過完備的法律法規給予強有力的倡導和扶助，需要積極主動、全面細致的“保育”和規范，以彌補先天不足和早年失調，獲得成長和壯大。但是，政策發育、實行法治的狀況依然落后於來自社會經濟的需求。特別是在基礎產業（農業經濟）和土地制度方面﹔第四是政策使命與實效的矛盾。民國經濟政策肩負為資本主義創造寬鬆自由而有利的投資及運作環境，公平正規的競爭機制和發展機會，持續穩定的生息條件，以期經濟發達社會進步，引導中國完成早期現代化（或稱工業化），走上資本主義興盛道路的預期使命。民國政策在一定程度上體現了預期並產生了實效。在北、南二政府時期分別出現了所謂的，一次大戰期間的資本主義“黃金時代”和二次大戰前的發展“高峰”，與政策的正面效應有關。然而，經濟政策中控制聚斂的隱性層面在二政府期間不同方式的極端化，更是產生了與預期使命背道而馳的巨大負效應。從矛盾分析中既能看到民國經濟政策的積極特征與進步導向，也可認識其被動性、短期行為、缺乏連續性及實效等特點，進而昭示其財政本位、非經濟導向的實質。

　　研究提出“官商資本”的概念，並力圖揭示政策中的一些關系：政策之於國家資本、私人資本、官商資本及外國資本。即政策所代表和承載的不同集團的利益，它們在政策造成的經濟秩序和利益格局中的得失。成果認為民國時期官商資本出現了膨脹和集中，已經在社會經濟和政治中獨立顯現其特殊性，足以與國家資本、私人資本共同構成本國資本的三大形態。從經濟政策的角度來說，官商資本的特殊性表現在，其所有者作為“自然人”，既是政策的制定者即主體，又是政策的承受者即受體。總的看，民國政策一直未中斷擴張國家（官辦）資本的傾向，對私人（商辦）資本由寬容、嚴格限定到抑制和剝奪，而政府的國家壟斷政策在當時社會條件下，隻能是國家政權與以國為家等封建習性（及近代社會所沾染的西風習性）相嫁接，縱容並為以私人資本面目出現的官商資本提供便利。除了資源委員會和中紡公司等少數單純的國家資本機構外，官商資本憑借在政策中左右逢源，在權力“尋租”、官商結合、化公為私的過程中，在工礦貿易領域逐漸形成大官僚大資產階級一體的壟斷利益格局，造成社會經濟的病變和毒瘤﹔從北京政府到南京政府，都表示要在妥定條文、不損主權的前提下利用外資，試圖建立獨立自主國家的政策與外資間公平正當的關系。所不同的是北京政府視外資為有所助益的途徑，而南京政府將外資作為解決國家資本主義資金來源的捷徑和通途，更加倚賴和幻想。南京政府的政策對列強的商品傾銷到資本侵略的防范，具有形式但實效不足。

　　綜觀經濟政策在民國北京、南京政府間的沿襲和變異，可見中國近代經濟政策傳統的謬種流傳。這些消極傳統和劣根性，向上繼承並流傳下去。主要有兩個謬種，其一是財政本位的非經濟導向，其二是控制壟斷的行為模式。二者有緊密的聯系。民國二政府對財政本位政策傳統的繼承，顛倒了充裕財政與發展經濟之間的本末關系，決定了經濟政策的實質。這是舊中國的典型和較高水平的經濟政策，留給民國后期經濟政策的最重要的內在遺傳。1937年以后抗戰至戰后的事實將証明，財政本位政策傳統的謬種流傳將后患無窮。在經濟領域實行控制和壟斷，是政策的財政本位實質的要求和延伸。對財源加以控制的目的是聚斂，控制的極致便是全面的壟斷。在控制壟斷傳統的驅使下，北京政府對官產官業採取了不同的處置，進而實行收歸國有官有。控制是從重大行業開始的，但並不限於這個范圍﹔控制的益處直接表現為以這些利權抵借外債﹔控制的結果是官收民業、奪民利，官商矛盾激化。這些行為表現的不是國家的獨立自主，更談不上經濟建設，反而是對國計民生的損害，事實上也是敗績累累。北京政府后期，控制壟斷的傳統還惡性變異為大小軍閥的割據和搶掠。控制壟斷傳統使南京政府的經濟政策，阻斷了私人資本主義向上的趨勢，從根本上損壞了社會經濟的自由、公正的條件，使其不得穩定和應有的進步，從中還滋生出官商資本的毒瘤。以后的事實也會証明，控制壟斷政策傳統的謬種流傳將為害不止。

　　如果以資本主義經濟佔國民經濟的比重，來作為量化的標准，那麼即使是在1936年前后的“高峰”時期，中國的早期經濟現代化程度還是極其有限的。代表舊中國較高水平的民國經濟政策，不容對與國民經濟農業基礎盛衰攸關的，土地制度及農村生產關系有絲毫的觸動。1930年代廣大農村成為落后的傳統經濟的堡壘，農村經濟殘破衰敗，國內市場萎縮，嚴重制約了早期經濟現代化的進程，經濟政策對此難辭其咎。如果說新政權的一再建立是早期現代化進程的機遇，那麼它一再受挫、一再喪失了除舊布新的機遇。由於政策的原因，中國的私人資本主義行將走到山窮水盡的地步，國家資本主義的理論從西方來到中國，在實踐中不可避免地發生著變異﹔部分地由於政策的緣故，資本主義未能救中國於貧弱。政策的主體曾經試圖建立獨立自主的國家，但其努力並未從根本上改變中外關系﹔政府對控制和聚斂的傳統抱殘守缺，反而是一定程度上帝國主義在中國“代行”壟斷和掠奪。而今現代化命題猶在，發展仍是一大時代主題，舊中國經濟政策的成敗得失值得關注。