四川大學王國敏教授主持完成的國家社會科學基金項目《中國農業自然災害的風險管理與防范體系研究》（批准號03BJY041），最終成果為同名專著。課題組成員有：鄭曄、李建華、周慶元、岳纏、張媛。
一、
我國自然災害的基本狀況 中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，災害種類多、發生頻率高、分布地域廣、造成損失大。據統計，我國旱災佔57%，水災佔30%，風雹災佔8%，霜凍災佔5%。建國以來，平均每3.0∼3.5年出現一次嚴重的自然災害。2006年的夏季，洪澇、干旱襲擊我國大部分地區。福建等沿海地區先后遭受7次較大規模洪澇、台風災害的襲擊﹔西南的重慶市大部分地區和四川省東部地區持續高溫少雨，局部地區遭受了50年一遇的特大干旱﹔河北、內蒙古、吉林、黑龍江、陝西、甘肅、寧夏等省區也發生了嚴重的災情，這是自2001年以來自然災害最嚴重的一年。2007年夏，洪澇災害又一次無情的襲擊了四川、重慶、雲南、貴州、湖南、河南等24個省市。洪澇災害來勢之凶猛，使許多城市和農村變成了一片沼澤，重慶市遭遇了115年以來最嚴重的一次暴雨災害的襲擊，主城區交通幾乎癱瘓，多個縣城進水受淹水利、電力、交通、通信等基礎設施毀壞嚴重。自然災害的頻繁發生已經成為制約我國經濟發展和社會安定的重要因素，嚴重影響了我國的可持續發展。
自然災害的頻繁發生給我國造成了巨大的經濟損失。資料分析表明，20世紀60∼90年代，自然災害對糧食的減產幅度多年平均為5%，棉花減產達20∼30%，油料減產達15%左右。按全國平均水平計算，20世紀50年代的單位成災面積損失值為2190元/公頃，60年代為3255元/公頃，70年代為5880元/公頃，80年代為12120元/公頃，40年翻了兩番多。建國50多年來，各種自然災害導致糧食生產10次波動（其中有6次超常波動）。而且，自然災害造成的直接經濟損失呈逐年上升趨勢：20世紀50年代為480億元，60年代為570億元，70年代為590億元，80年代為690億元﹔按1990年可比價格計算，90年代以后，年均已經超過1000億元。進入21世紀后，自然災害造成的直接經濟損失明顯加重，2001年因災造成的直接經濟損失為1942.2億元﹔2002年為1637.2億元﹔2003年為1884.2億元﹔2004年為1602.3億元﹔2005年為2042.1億元﹔2006年截止8月份為1600億元，六年平均達到1784.67億元，2005年的直接經濟損失達到了進入新世紀以來的最高值。建國50多年來，各種自然災害導致的直接經濟損失總計約25000億元左右。
自然災害也是農村貧困的重要根源。據有關學者研究表明：水旱災害對農業生產的破壞平均每提高10%，農村貧困發生率會增加2%∼3%。另據國家統計局農村社會經濟調查總隊調查的結果表明：在我國農村絕對貧困人口中有71.2%是當年返貧人口。在當年返貧農戶中，有55%的農戶當年遭遇了自然災害，其中有16.5%的農戶當年遭受了減產5成以上的自然災害，42%的農戶連續2年遭受了自然災害。這不僅給農民、農村、農業帶來巨大的損失，而且使國家財政背上沉重的負擔，也給整個國民經濟的快速、健康發展蒙上了一層陰影。
二、建立農業自然災害防范體系的對策建議
1．進一步完善農業自然災害的預警機制。自然災害的預警機制，就是將預測、預報和防治結合在一起的自然災害防范系統。自然災害並不是不可預防的，各級政府應當建立自然災害的預警機制，通過雷達監測技術、衛星雲圖接受處理系統、計算機遠程傳輸網絡、公共信息網絡系統等先進技術對自然災害進行早期預報，提早防范，以起到預防風險、緩解風險、應付風險和降低自然災害危害的作用。
2．科學合理規劃不同區域生態環境建設的重點。農業自然災害的防御，在根本上要從農村生態環境建設入手，隻有生態環境得到有效改善，自然災害才能得到有效遏制。我國農村地域廣闊，各地生態環境差異較大，必須根據不同區域生態環境的特點，科學合理規劃不同區域生態環境建設的重點。第一，長江上游、黃河中上游地區應作為長江、黃河水源涵養基地，讓長江、黃河上游森林“休養生息”。嚴禁亂砍濫伐，防止水土流失、土壤沙化。堅持實施天然林資源保護工程和退耕還林還草工程，強化保護力度，鑄造我國經濟可持續發展的綠色屏障和環境支持系統。第二，北方草原區建設的重點有三個：一是草原和荒漠地帶不適宜發動大規模造林運動，隻能以種草還草為主。應加大對天然草場的保護力度，改良現有林草植被，改良草場（種）﹔二是控制畜群數量，合理利用天然草場資源，實行以草定畜、圍欄封育、劃區輪牧﹔三是搞好人工草場特別是冬春草場建設，加強人工種草，飛播牧草，培育新品種，建立人工飼草基地。以保持草原區生態環境的協調發展。第三，西北干旱區重點發展集水節水型生態農業。實行“量水而行”的原則，改善節水灌溉技術，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌、微灌等技術，強化水資源合理調配，提高水資源利用率。增強水土保持的社會化管理，對各主要流域水資源進行統一規劃和管理，建立水土流失預防監督體系和監測網絡，以防止水土進一步流失。第四，青藏高原區應以保護現有自然生態系統為主，禁止不合理開發，對具有特殊生態價值的草地類型實行劃區保護，實現自然生態系統的良性循環。第五，西南喀斯特地區生態環境十分脆弱，應進一步堅持封山育林、人工造林改善生態環境，同時，要加強小流域治理，防治水土流失，提高抵御滑坡、泥石流等自然災害的能力。
3．建立和完善農業自然災害財政救助體系。根據國際經驗，在工業化中后期階段，政府財政救助資金至少應佔GDP的1.5%。我國從1986年以來，國家大幅度增加了財政救助資金，但所佔比重仍然偏低，1986年為0.41%，這以后不僅沒有增加，其比重還呈下降趨勢，1996年降至0.16%，1999年有所回升，但仍未達到1986年的水平，僅為0.31%。2004年我國GDP達到136515億元，而財政救助資金僅為122億元，僅佔GDP的比重為0.089%。我國目前已經進入到工業化中期階段，是工業反哺農業、財政反哺農民、城市反哺農村的發展時期，建議政府應進一步調整國民收入分配格局，加大對生態環境脆弱地區農村的投入，在5年內財政救助資金佔GDP的比重可提高到1.0%，5∼10年內可提高到1.5%，使國家財政救助資金增長與經濟發展相匹配。政府財政的救助資金主要用於生態環境脆弱地區農村農田水利建設、公共設施建設、生態環境建設，以提高農業抗御自然災害的能力。
4．建立和完善農業保險制度。農業保險制度是市場經濟國家為了降低和分散農業自然風險而建立的一種特殊經濟補償制度。我國農業救災應從單一的依靠政府財政救助的“一線式”模式，向“網狀式”保障模式的轉變。課題組認為：（1）建立以政府補貼為主的政策性農業保險制度。國家應盡快制定《農作物保險法》，對關系到國計民生的大宗農作物實行強制性保險，政府對強制性保險的農作物應實行低費率和高補貼的政策，這是市場經濟國家所採取的通用做法。（2）建立農業自然災害的合作保險制度。合作保險是農民以互助共濟為原則，在自願的基礎上將防險與保險相結合而組織起來的民間性的農業合作基金組織。其資金來源可以由地方政府支持一部分、“以工補農”費用中擠出一部分、農戶出一部分構成合作保險基金。（3）建立政府和社會共同聯辦的農作物保險集團。農作物保險集團是以政府控股為主體，社會參股的形式建立起來的股份有限公司。公司按照三級（出資者、董事會、經理制）控制的群體結構運行，對一些農作物實行商業性保險，以轉移風險。
5．建立科學合理的生態環境補償機制。（1）建立生態環境政府補償機制。中央政府對生態環境建設的補償投入應承擔主要部分﹔地方各級政府也應加大對自然保護區、生態功能區的保護力度，增加財政預算和人、財、物的投入，提高對生態環境補償力度。（2）建立流域范圍內的生態環境補償機制。通過購買排放配額的形式來補償對整個流域內生態環境的破壞，這一制度很好地解決了生態環境建設資金短期的難題。（3）建立保護生態環境的產業補償機制。一是征收資源使用稅，提高資源稅率。我國現有的加工產業和基礎產業大都以農業自然資源為原材料，因此，國家應當征收資源使用稅，並適當提高現行資源稅率，擴大資源稅的征收范圍，把資源成本、環境成本納入到企業效益核算指標體系，最后國家再以轉移支付的方式對農業產業進行補償，達到以工補農的目的。二是以立法的形式進行剛性約束。通過國家立法或區域立法等剛性規定來進行強制性約束，以實現產業補償機制和補償行為的形成。
三、學術價值和社會價值
本成果由六章構成。全書立足於中國的國情、農情和災情，緊緊圍繞著農業自然災害以及對自然災害的防御與治理這一主題來展開研究，試圖通過建立模型對農業自然災害的類型、地域等進行風險識別，為我國農業自然災害的辨識、估算與評價體系的建立提供了可供參考的研究方法。成果的一大特點就是在理論維度上建立的農業自然災害風險管理模式和綜合性自然災害防范體系具有相當的現實性和可操作性，對風險管理模式的探索和對我國農業自然災害的實際評估具有重要意義﹔而立體交叉型防范體系的建立無疑會對我國農業自然災害單一型防范體系的修正和彌補發揮積極作用。
(責編：陳葉軍)
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