中國工業化和城市化過程中的農民工問題

　　武漢大學簡新華、辜勝阻教授作為首席專家主持的2005年度（首屆）國家社會科學基金重大招標項目《工業化和城市化進程中的農民工問題研究》（項目號05&ZD056），其最終成果為人民出版社2008年10月出版的研究專著《中國工業化和城市化過程中的農民工問題研究》。課題組成員有簡新華、辜勝阻、劉傳江、李珍、鐘水映、楊艷琳、成德寧、楊玲、魏珊、余江、黃錕、張國勝、何志揚。

　　農民工問題是中國經濟社會發展面臨的非常突出的重大問題，深入研究的難度很大，不僅是因為這個問題十分復雜，而且是由於已有大量相關研究。本成果在全面系統調查研究和論述農民工問題的基礎上，重點探討和分析三個方面的問題，即《國務院關於解決農民工問題的若干意見》的政策效應問題、農民工市民化問題、第二代農民工的新特點及新問題。

　　本書由五大部分構成，共分12章。第一部分是總論即第一章，全面概述中國工業化和城市化的特殊性、農民工問題的產生、原因、內容、解決的途徑和根本出路。第二部分是農民工問題的主要方面和影響因素的分析，包括第二至六章。第三部分是解決農民工問題的途徑，包括第七至九章，主要是制度分析。第四部分是農民工特別是第二代農民工即新生代農民工的新情況、新問題、新特點的分析，包括第十和第十一章。第五部分即第十二章是論述農民工市民化的困難和途徑，重點是包括戶籍、社會保障、勞動就業、住房、土地、教育等制度障礙和制度創新，農民工市民化的成本困難與資金籌集。

　　本成果的重要內容和力圖作出的貢獻是：

　　1．調查研究了《國務院關於解決農民工問題的若干意見》的政策效應。

　　比較分析《國務院關於解決農民工問題的若干意見》出台前后，農民工的生存狀況及其變化，以及導致這些變化的原因，對《國務院意見》的實施效果做出評價，並提出需要進一步解決的問題和政策建議。

　　通過調查研究發現農民工的狀況發生了新變化：農民工的工資有了較大幅度的提高，但工資水平仍然大大低於全國平均水平﹔工資拖欠問題有所緩解，但一些行業和地區工資拖欠問題依然嚴峻﹔政府提供的就業服務有所改善，但大部分農民工獲取工作信息和工作的途徑仍然以非正式途徑為主﹔農民工超時加班現象依然嚴重，大部分農民工享受不到法定休息日﹔雖然農民工對企業和工種崗位的滿意度較高，但農民工的社會滿意度較低﹔農民工參加社會保障的意願和實際參保率有所提高，但仍存在許多制約因素﹔盡管大部分農民工願意市民化，但他們融入城市仍存在很大的障礙和困難﹔東部地區仍然是農民工的主要輸入地，但在中部地區就業的農民工數量增加，跨省、跨地區就業的農民工比重下降。

　　造成這種情況的原因是多方面的，總的來說，首先是政策效應和制度因素，還包括中國經濟發展新階段的特點、地區經濟發展情況的變化、農民工問題解決的長期性和復雜性等。農民工的狀況之所以在短短的一年時間內就得到有效的改善，主要原因在於農民工問題引起社會和各級政府的高度重視，《國務院關於解決農民工問題的若干意見》的貫徹，顯現出明顯的政策效應。而農民工問題之所以還沒有得到根本改變，尤其是農民工比較強烈的市民化願望之所以還遠遠沒有實現，主要原因也在於制度的缺陷和政策效應的不足，許多政策措施還有待進一步落實。農民工市民化的進程緩慢，則是由於目前還存在的戶籍制度、勞動就業制度、社會保障制度、城鄉土地制度的缺陷和資金不足。所以必須在進一步落實各項解決農民工問題的政策的同時，還需要進行制度創新，加大相關投入，逐步消除農民工市民化的制度障礙和資金困難，從根本上解決農民工問題。

　　2．重點研究了第二代農民工的新特點和新問題。

　　農民工從20世紀80年代中期開始在中國出現，到現在已經20多年，現在的農民工大多數是第二代農民工，農民工問題主要是第二代農民工的問題。第二代農民工與第一代農民工相比，具有許多不同的新特點，並產生了一些新問題。在國家正式提出著力解決新生代農民工問題之前兩年，就重點分析了第二代農民工的新特點和新問題，本成果具有一定的超前性。

　　本成果重點調查研究了"80后"（1980年以后出生的）第二代農民工（或稱新生代農民工）的新特點及其新問題，發現第二代農民工在成長的家庭、社會環境和經歷上與其長輩差異很大，在文化程度、人格特征、打工動因、工作期望、生活方式、城市認同感、市民化追求、與農村農業和土地的經濟聯系等方面也都與第一代農民工迥然不同，出現了情感需求強烈、相對被剝奪感強化和放大、群體內向化和孤立無助感加重、市民化願望迫切、職業技能提升乏力、就業待遇預期高成導致"民工荒"出現的重要因素、加劇農村精英的流失等新問題。

　　3．分析了中國農村剩余勞動力轉移的特殊路徑：從農民到農民工再到市民的艱難變遷，探討了農民工市民化的原因、困難和途徑，論証了農民工市民化是中國農民工的根本出路，指明了最終解決農民工問題的方向。

　　比較全面深刻地揭示了中國農民工及其問題產生的原因，指出主要原因在於改革開放以來中國在改革傳統計劃經濟體制、轉變經濟發展戰略、調整經濟結構、加快農業發展、工業化、城市化和經濟市場化進程的同時，又實行的是"漸進式"的改革方式和"離土不離鄉、進廠不進城"的非城市化的農村工業化戰略，使得城市化滯后於工業化的局面始終沒有根本改變，戶籍、勞動就業、社會保障、土地等制度改革的任務短期內難以完成，再加上農村剩余勞動力數量龐大、素質不高、轉移困難、農民工市民化的成本很高、所需資金短期內也難以籌集、城市發展和建設也不足，農民工及其問題正是這些因素綜合作用的結果，使得農民隻能先實現非農化，轉變成農民工。

　　闡明了農民工必須市民化理由即重大意義，指出市民化是農民工的根本出路，隻有大部分農民工實現市民化，才能從根本上解決農民工問題，各種與農民工身份相聯系的歧視現象將自然消失，能夠更好地保護農民工的利益﹔市民化的"農民工"不用再保留承包地這條最后保障線，有利於農業生產的規模經營，也不用每年回農村過春節，大大緩解春運的壓力，實現農村剩余勞動力持久、穩定、最終的轉移，有助於真正減少農民，有效地解決"三農問題"﹔農民工市民化比其他農民市民化的成本更低、更容易，因為農民工已經非農化，在城鎮已有工作，也比較了解城鎮，更容易融入城鎮，從而更好地改變城鎮化滯后的不合理狀況，推動工業化與城鎮化的協調發展﹔農民工市民化還能夠擴大市場需求，促進第三產業的發展，優化產業結構，有助於形成城鄉統一的勞動力市場，增加就業機會﹔農民工市民化能夠徹底克服農民工弱勢化、邊緣化傾向，有利於社會穩定的維持和社會主義和諧社會的建設。

　　本成果從理論、實踐、政策三個層面的結合上和農民工退出農業和農村、進入工業等非農產業和城市、再融入城市的農民工市民化變遷過程的"三環節"上，探討了農民工市民化的理論框架、制度安排和政策思路。

　　分析了農民工市民化面臨的困難，指出目前農民工市民化主要面臨兩大障礙或困難，即制度障礙和成本困難，特別研究了農民工市民化的成本構成和分攤，提出了克服困難的途徑包括深化改革、創新制度、轉變發展模式、優化經濟社會結構、合理推進城鎮化、加快城鎮建設、大力發展教育事業、提高農民工素質、多渠道籌集更多農民工市民化資金等。

　　4．突出分析了城市化進程中的農村人口變動的兩個新情況。

　　分析了中國城市化發展過程中農村人口變動新出現的兩個重要的非正常現象：一是"農村人口剪刀差"現象，即農村人口比重下降而農村家庭戶數量卻穩定上升﹔二是"農村人口逆淘汰"現象，即富裕而有能力的農民離開農村造成的農村經濟凋零和衰敗，說明了這兩個新情況產生的原因，彌補了這方面研究的不足。

　　5．研究了中國農民退出農業和農村的機制及其制約因素。

　　全面分析中國農民退出農業和農村的推動因素和阻礙因素，指出主要是制度性制約因素，提出了農村人口退出機制的主要目標有三，即為農村人口提供相對寬裕的發展空間、為農村土地資源的集約利用創造條件、為農村人口融入城鎮提供動力支持﹔農村人口退出機制的特征是，建立在退出人口自願選擇、政府加以引導的基礎之上，退出是漸進的過程，由政府牽頭制定一個相關領域聯動的機制﹔農村人口退出機制的核心內容是建立合理的農村土地流轉制度。

　　6．形成了解決兩種不同類型農民工居住問題的對策思路。

　　在深入分析永久遷移型（定居型）和非永久遷移型（非定居型）兩種不同類型農民工居住的現狀、特點的基礎之上，提出解決非永久遷移型農民工居住問題，應該制定並貫徹落實建筑業等行業的農民工居住標准，改善農民工在城市打工期間的居住條件，在"城中村"改造中充分考慮農民工的居住需求，降低他們在打工期間的居住成本，政府鼓勵社會利用閑置房屋，建設農民工公寓低價出租給農民工﹔解決永久遷移型農民工居住問題，應該將永久遷移型農民工納入政府住房保障體系，制定適合定居型農民工的多層次的住房保障政策，建立穩定的農民工住房保障資金渠道。

　　7．提出了解決農民工問題的制度改革應由地區試點、局部推進轉向全國統籌、整體配套的新主張。

　　戶籍、勞動就業、社會保障、土地等相關制度的缺陷是農民工問題產生的主要原因，解決農民工問題必須進行制度改革和創新。到目前為止，我國在這些方面的制度改革主要是分地區、分類型、分階段、先試驗、后推廣，由各個試點地區和單位分別採取不同方式進行。通過深入的調查研究，我們認為解決農民工問題的制度改革應由地區試點、局部推進、各行其是轉向全國統籌、協調配套、統一行動、整體推進。因為，農民工問題是由多方面的因素造成的，各種因素緊密相聯、互相制約，是帶有全局性、整體性、系統性特征的問題，解決農民工問題的各項制度改革和創新是一個系統工程，必須綜合配套，在全國整體推進，僅有局部試驗、措施不一、單兵獨進的改革，不可能從根本上解決農民工問題。雖然先局部試驗，可以降低改革成本、減少改革阻力、積累改革經驗，但不能最終解決問題。即使是漸進式改革，試驗之后，也需整體推進。再說，戶籍、勞動就業、社會保障、土地等相關制度的改革已經先后進行了20年左右的局部試驗，現在這種局部試驗性改革的局限性和缺陷已經表現出來了，不能在整體上解決問題，應該下決心進入在全國綜合配套、整體推進的階段。

　　農民工社會保障制度的有效建立僅僅依靠地方政府的努力是遠遠不夠的，其原因在於：農民工在全國范圍的高流動性和就業的不穩定性，使各地方政府無法解決其社會保障權益轉移問題﹔農民工的社會保障責任由流入地、流出地政府分擔，依靠地方政府難以協調﹔局部改革、各行其是，往往措施不配套、政策自相矛盾，不僅效果差，而且使人們無所適從。現階段農民工社會保障制度的建設，應該走出地方試點的模式，由地區試點轉向全國統籌，由地方政府主導轉向中央政府主導，從全局角度確立農民工社會保障制度框架，這是中央政府義不容辭的責任。指出戶籍制度改革不能取消了之，戶籍制度的改革並不是像人們想象的那麼簡單，不是宣布取消就完事的，也是不能完全取消的。戶籍制度改革的關鍵並不是戶籍制度本身，而是剝離嵌入在戶籍制度之中的其他二元制度並且消除由此帶來的不平等待遇，使農民工獲得與市民平等的權利和待遇。其中，最重要的是建立和健全社會保障制度。強調解決春運緊張問題的關鍵在農民工市民化，因為農民工如果大部分實現市民化，就很少需要回家過年，也就能從根本上緩解甚至解決春運緊張問題。

　　本成果不像以往那樣站在城市居民的立場上或從城市的角度研究農民工問題，而是更多地站農民工的立場上，從重點關注保障農民工的生存權和發展權，求得工農、城鄉統籌兼顧、協調發展的新視野研究農民工問題。

　　本成果獲得較好的社會影響和評價。著名經濟學家譚崇台教授寫的書評摘要發表在《光明日報》2009年6月16日理論版，全文發表在《經濟學動態》2009年第3期。王冰教授寫的新書評介發表在《人民日報》2009年4月10日第7版，書評發表在《經濟評論》2009年第3期。該書中包括的"中國農民工最新情況調查報告--<國務院意見>實施前后的比較分析"，2007年被國務院研究室的《送閱件》摘要介紹，得到回良玉副總理、俞正聲政治局委員和湖北省領導的批示和肯定。湖北省主管農民工工作的副省長蔣大國則明確肯定："此調查有理有據有建議，具有較強的針對性、現實性和指導性"。在全國哲學社會科學規劃辦組織的成果評審中，獲得評審專家的較高評價，認為"研究成果提出我國農民工問題的解決重點是第二代農民工問題、農民工最最終發展結果是農民工市民化等問題，為我國剩余勞動力轉移指明了方向，對我國農民工問題的解決提供了較全面的理論支撐，具有較高的學術價值，也有重要的實踐意義和政策應用價值。"