工業反哺農業的理論與實踐研究

　　中國農業大學校長柯炳生教授主持的國家社會科學基金重大項目《工業反哺農業的理論與實踐研究》（項目號05&ZD052），其最終成果為同名專著，於2008年由人民出版社出版。該課題第一至四專題主持人分別是鄭有貴、武力、張照新、余佶，參加人員有董志凱、翟雪玲、焦紅坡、陳華寧、董彥彬、吳仲斌、陳艷麗、蔣芳、溫銳、趙雲旗、程連升、黃志鋼。

　　一、主要內容、重要觀點與政策建議

　　1、為什麼要實行工業反哺農業方針

　　第一至四章回答了為什麼要實行工業反哺農業方針的問題。

　　第一章“宏局大勢：事關全局的‘三農’問題與反哺要義”，概括了農業、農村和農民問題的六大方面本質內涵，分析了“三農”問題的全局性重大意義，對“三農”問題的現狀進行了客觀判斷，討論了政府在解決“三農”諸方面問題中的職能和責任，闡述了工業反哺農業的本質要義。落實工業反哺農業、城市支持農村的方針，在本質上，是調整國家財政分配的格局，加大對“三農”的投入。工業反哺農業、城市支持農村，表達的是一個思想，不是兩件事。工業反哺農業的實現方式，主要是通過二次分配的方式，是通過國家財政來進行的，即國家把來自於工業和城市經濟部門的財政收入，通過國家財政支出，更多地用於“三農”。至於各種社會企業和個人，通過捐助慈善等方式，拿出資金支持“三農”，當然也可以視為屬於“反哺”的方式，但是，這只是個例情況，不是普遍規范。落實工業反哺農業、城市支持農村的方針，就是要強化國家的支持“三農”政策。這是工業反哺農業、城市支持農村的本質要義。

　　第二章“仁智互見：工農關系的理論觀點縱覽”，闡述了馬克思主義經典作家和歷屆中央領導集體對於工農關系與城鄉關系的論述，討論了國內外學者有關方面的理論觀點。馬克思等革命導師高度重視工農關系與城鄉關系，把消滅工農差別和城鄉差別作為實現共產主義的主要任務。毛澤東在革命戰爭年代提出中國革命的問題說到底是農民問題，新中國成立后則反復強調農業的基礎地位，提出了以農業為基礎、工業為主導的方針。鄧小平在總結經驗教訓的基礎上提出：“中國經濟能不能發展,首先要看農村能不能發展。”江澤民提出沒有農民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農業的現代化就沒有全國的現代化，沒有農村的穩定就沒有整個社會的穩定。以胡錦濤同志為總書記的新一屆領導集體，高度重視“三農”問題，全面繼承了革命導師和中央三代領導人的重要思想，並且適應新形勢、新情況和新條件的變化，實事求是，與時俱進，有了重大的深化和發展：在“三農”理論上有重大創新，在“三農”工作內容上有重大拓展，在解決“三農”問題措施上有重大突破。關於工農關系，西方經濟學家主要從結構轉換和資源轉移的角度入手，考察經濟發展過程中工業和農業關系的不同發展階段、各自的作用及在發展過程中應當採取的政策取向等。

　　第三章“鑒史知今: 新中國工農關系政策的演變”，描述總結了新中國成立以來工農關系的演變歷程。中國工農關系的演變，為關於發展中國家的研究提供了難得的案例，既反映出中國特有的問題，也反映出農業文明向工業文明發展的一般規律：一是工農業必須協調發展。工業與農業相互促進，又相互制約，實現工農業的協調發展是國民經濟持續健康發展的前提和必然要求。當代中國國民經濟運行總體趨勢是向工業傾斜，1952-2005中國工農業增加值年平均速度之比為3.5︰1，高於國際上的一般水平。這種偏斜運行，嚴重影響了農業現代化進程的順利推進，也導致國民經濟的波動與調整交替發生。二是實現工農業協調發展必須處理好國民收入在工農業兩個部門的分配關系，這是實現工農業協調發展的前提。三是實現工農業協調發展必須實行有利於農業富余勞動力向工業和城市轉移的政策。

　　第四章“他山之石：國外農業支持政策的得失分析”，介紹分析了歐盟、美國、韓國、巴西等國家支持農業和農村發展的做法、經驗與教訓。從中得出一些經驗和啟示：（1）財政支農支出的強度與整個國民經濟的發展水平密切相關。越是發達的國家，財政支農支出的強度越大。（2）國情不同，主要政策目標不同，具體的財政扶持重點也就不同。農產品供給過剩的國家，對增加生產的目標不是很重視，而將保障農民收入作為核心目標。相應地，農產品供給不足的國家如韓國，對增加農業生產能力更加重視。（3）同一國家，對不同的目標，也要採取不同的措施。如果以保障收入為目標，則最有效的辦法是脫鉤支付，簡便易行。這也是歐盟和美國的最新農業政策走向。而如果以提高農業生產能力或者提高農業競爭力為目標，則最有效的措施是加強農業科研等政府服務和加強農業基礎設施建設。（4）在提供農業基礎設施服務方面，採取了兩種方法：一種是對較大型和具有公益性的工程，如鄉間道路和水庫等，全部由政府財政投資建設﹔而對一些農場自用性質的投資，如田間道路、農機具、農場建筑等，政府往往提供投資補助或者貸款利息優惠。（5）在提供補貼方面，主要是直接提供給農民，而基本沒有對投入品產業和農產品營銷產業的補貼。（6）國外直接補貼措施是多種多樣的，既有屬於綠箱政策的措施，也有屬於黃箱政策和藍箱政策的措施﹔既有以保障農民收入為目標的措施，也有以促進生產發展和保護生態環境為目標的措施。

　　2、財政支農現狀與反哺能力

　　第五至六章回答了目前中國是否具備工業反哺農業能力的問題。

　　第五章“取予比較：現階段國家財政支農與農民貢獻”，對於目前中國的工農關系與城鄉關系進行量化分析。主要結論有：第一，近年來中國財政支農投入有了大幅度的增加。第二，由於同期中國財政收入和財政支出的增長幅度更高，因此，國家用於農業方面的支出在國家財政中的比重並沒有提高，反而有所下降。中央財政“三農”支出佔中央財政收入的比重由1996年的21％下降到2006年的17％以下﹔地方財政支農支出佔地方財政支出的比重由1996年的7.9％降低到2005年的6.5％。第三，在中央財政“三農”支出中，有一些項目支出不是直接用於“三農”的，如“農村稅費改革轉移支付”和“緩解縣鄉財政困難轉移支付”﹔還有一些不是全部用於“三農”的，如“基本建設投資”和“農產品政策性補助支出”。如果將這些部分扣除，實際用於“三農”的支出水平就顯得更低一些，2005年佔中央財政收入的比重可能不到10％。第四，在地方財政支農支出方面，各個地區差別很大。經濟發達地區，人均財政收入水平高的地區，通常對農業的財政投入水平也比較高。農業大省的財政支農水平大都較低，無論是按農村人均水平還是按耕地面積畝均水平。第五，在國家財政支農支出中，中央財政僅佔8％，而地方財政佔92％。因此，各省份地方財政農業投入的巨大差異，也就是整個國家財政在不同省份之間農業投入的巨大差異。解決這種地區之間農業投入水平的巨大差異，出路隻能是加大中央財政的農業投入水平，大幅度地提高中央財政在財政支農支出中的比重。第六，取消農業四稅和三提五統之后，農民仍然在為國家財政做著特殊的貢獻，突出地表現為農業地轉為非農業用地和農民工創造的財政收入兩大方面。按統計資料計算，2005年農民在土地征用過程中對國家財政的貢獻為2655億元左右﹔根據統計資料與樣本調查數據估算，2005年農民工創造的國家財政收入約佔財政收入總額的10％左右，達3300多億元。這兩項中的任意一項，都超過了同年國家財政農業支出的數額。

　　第六章“水漲庫盈：工業反哺農業的宏觀經濟條件分析”，對中國宏觀經濟和國家財政收入的發展歷程和未來走勢進行了分析。預計在2011-2020年期間，經濟增長維持8.5%的速度是有可能的，這個速度比改革開放28年來的潛在增長率平均水平低了1.5個百分點，甚至還略低於整個20世紀80年代的增長率平均水平。但是從經濟總量來說，則與過去不可同日而語﹔在未來15年中，城市就業能力的增長，將會實現1.35億農村勞動力轉移到城市就業。未來15年內，全國財政收入將繼續保持較高增長幅度，很有可能保持在10％以上的水平，至少不會低於國內總收入的增長幅度。這將為落實工業反哺農業、城市支持農村方針，不斷加大國家財政對“三農”的投入力度，奠定堅實的基礎。

　　3、如何構建工業反哺農業的政策體系

　　第七至九章回答了如何落實工業反哺農業方針的問題。

　　第七章“有的放矢：工業反哺農業政策體系的構建”，提出新形勢下構建中國工業反哺農業政策的目標、原則和重點領域。財政支農框架體系由四大部分構成。一是農業產業支持體系。其主要政策目標是提高農業綜合生產能力，建設現代農業，確保中國的糧食安全和農產品質量安全。屬於這個體系的主要支持措施是：農田基礎設施建設投入、政府農業服務體系建設、農業投入品（良種）補貼、農業投資（農機具購置）補貼、市場政策（最低收購價格政策）。二是農民收入支持體系。其主要政策目標是促進農民增加收入，主要支持措施是直接補貼。三是農村基礎設施支持體系。其主要政策目標是改善農村生產生活條件。主要支持措施是：農村道路、飲水、電力、電訊等公益事業的建設和維護。對村庄內部和周邊的環境整治給予引導性扶持。四是農村社會事業支持體系。其主要目標是提高農村居民（國民）的身體與文化素質，穩定社會。主要支持措施是加強對農村義務教育、職業教育、醫療衛生和社會保障方面的財政投入。

　　第八章“利器善事：工業反哺農業的體制改革保障”，系統地討論分析了一系列體制與政策改革問題，包括管理體制、投入體制、土地與經營制度、戶籍與就業、推廣與培訓、金融支持、社會保障等。其中，需要對財政支農管理體制進行改革：一是進一步細化各級財政的支農責任。對於那些具有全國性公共屬性的領域、在實施行動和技術上必須全國統一規劃的領域，如糧食安全、資源保護和環境建設，劃歸為中央財政的支出范圍﹔對於那些地方公共品屬性較強，而且在技術上、規劃上可以由地方單獨實施的，則劃歸為地方財政支出范疇。同時，完善轉移支付制度，對於不發達地區，給予一般性和專項補助，以滿足其支農支出的需要。二是積極推進支農資金的整合。在現有局限於部門領域的資金整合擴大到全部的財政支農資金。三是深化財政支出科目分類改革。將各類支出中人員開支和建設經費開支分別列出，有利於強化對財政支農資金的管理和檢查。歸並重復設立的專項資金，實現同類財政支農資金的統一規劃和利用，提高支農資金的使用效率。四是提高財政支農資金使用的透明度，加強財政支農資金的監督和檢查。五是完善立法，建立財政支農資金的穩定增長機制。

　　第九章“八仙過海：不同地區工業反哺農業的探索實踐”，選取了八個縣（市、區）作為案例，介紹了這些地區在貫徹工業反哺農業方針，支持農業和農村發展方面的一些做法和經驗。啟示性意義主要有：第一，無論是發達地區和不發達地區，都可以在工業反哺農業方面有所作為。第二，各個地區進行工業反哺農業時，應當從當地的實際情況出發，針對當地最突出的問題，採取有地方特點的具體有效措施。第三，不發達地區地方財政實力較弱，中央財政應當加大對這些地區的轉移支付。第四，建設社會主義新農村，解決好“三農”問題，是一項長期性的重大歷史任務，需要有長期奮斗的思想，堅持不懈地努力。對於不發達地區如此，即使對於經濟發展水平已經較高的地區來說，也是如此。

　　二、價值與影響

　　本課題澄清了有關工業反哺農業的認識問題，從理論上界定了工業反哺農業，實証分析了國內外工業反哺農業的實踐，為工業反哺農業、城市支持農村政策的實施提供了理論依據，具有理論意義和學術價值。同時，課題組提出了加強財政支農政策的總體思路，明確中國財政支農框架體系由農業產業支持體系、農民收入支持體系、農村基礎設施支持體系、農村社會事業支持體系等四大部分構成，並提出了一系列制度和體制保障措施方面的建議，具有決策參考意義和應用價值。課題的階段成果，獲得了國家和有關部門領導的關注，有的成果被吸收到有關文件和法律中，有的成果在重要報刊發表后也產生了積極的影響。