我國公共應急法制的現狀、問題與完善

　　中國政法大學馬懷德教授主持完成的國家社會科學基金重大項目《法治背景下的社會預警機制和應急管理體系研究》（項目號06＆ZD022），最終成果為專著《法治背景下的社會預警機制和應急管理體系研究》和《應急管理法治化研究》，2010年3月由法律出版社出版。項目組成員有：李岳德、莫紀宏、莫於川、李程偉、張紅、林鴻潮、詹承豫、趙鵬等。

　　2007年11月1開始實施的《突發事件應對法》標志著我國的公共應急法制體系框架初成，在應對各類突發事件中發揮了重要作用。但面對南方雪災、汶川地震、玉樹地震、新疆“7.5”暴亂等重特大突發事件，當前的公共應急法制體系也暴露出一系列問題。該項成果分析了當前公共應急法制體系的現狀和不足，提出了發展完善的方案。

　　一、我國公共應急法制體系的現狀、問題與成因

　　以《突發事件應對法》為中心的我國現行公共應急法制體系著重於確定應急管理的制度框架，提出了應急管理的概念和目標，但缺乏實現目標的具體措施，問題主要集中在以下幾方面。

　　1、應急組織體系不夠健全，無法整合各類應急資源。首先，以各級政府作為應對突發事件的領導機關難以有效調度全部應急資源。一方面，政府無權直接調度各級黨委所掌握的大量應急資源﹔另一方面，軍地聯動常效機制的缺乏導致應急處置中的溝通不暢、協調不力。其次，缺乏實權性的日常機構作為執法主體。當前的各級政府應急辦隻履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，沒有指揮、調動各類應急資源的實權，導致：（1）法律上規定的宣教演練、風險評估、物資儲備等工作難以有效推動﹔（2）應急資源缺乏整合，具有應急管理職能的工作部門交叉重疊，重復建設現象嚴重﹔（3）難以建立長效的應急管理體制，臨時指揮機構因職責不清而隻能依靠領導高位協調﹔（4）應急處置結束后難以科學、客觀總結經驗教訓。

　　2、社會和市場力量參與突發事件應對缺乏制度保障。首先，民間組織、志願者等社會力量參與突發事件應對的機制不完善。特別是在籌措資金、開展服務等方面還存在一系列障礙，有關支持、鼓勵民間組織和志願者參與突發事件應對的法規、政策尚屬空白。其次，應急處置的職權僅由政府承擔，一些公用企事業單位如電力、能源、運輸、電信等缺乏法律授權，導致其開展必要的應對活動時存在法律障礙。如在南方雨雪冰凍災害中，電網企業要迅速搶修電力設施，而搶修過程中不可避免地對部分耕地、林地、樹木有所佔用或破壞，但目前的法律並未授權電網企業採取相應措施，事后給電力企業帶來了大量的民事糾紛。最后，保險制度不健全，缺乏有效的市場化風險分擔機制。《突發事件應對法》要求建立國家財政支持的巨災風險保險體系，由於缺乏配套規定，實際難以落實。目前，我國自然災害保險覆蓋率很低，據民政部統計，我國自然災害保險賠款僅佔損失的1%，遠低於國際上30%至40%的水平。

　　3、對應急預案的編制和演練要求不夠明確。目前的應急法上有關預案編制和演練的規定過於籠統，對預案的制定程序、制定標准、演練評估、修訂完善等方面缺乏明確要求，導致不少預案內容空洞，缺乏可操作性，沒有結合自身實際，對啟動條件、部門職責等核心內容做出明確規定，無法為應急活動提供有效指引。而且，預案之間缺乏銜接，各自為戰，難以應對重大的復合性突發事件。

　　4、應急處置的事前准備工作缺乏保障性措施。《突發事件應對法》等多部法律都規定了預防為主的原則，但這些法律中的相關規定大多隻提到了工作目標，而缺乏實現這些目標所必須採取的的具體措施及相應的保障性規定，或者雖然有規定，但缺乏必要的硬性約束。首先，應急資金缺乏保障，作為應急資金重要來源的財政預備費經常被零散地用於各種開支，一旦發生重大突發事件，實際可以動用的資金難以滿足需要﹔其次，專業應急救援力量在編制、業務素質、技術手段、裝備水平等方面卻難以滿足實際需要﹔再次，物資儲備不足，應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系尚未完全建立，尤其是應急物資的生產能力儲備在多數地方沒有得到重視﹔最后，對應急宣傳教育、培訓與演練的時間、頻次沒有明確要求。

　　5、事后恢復與重建缺乏系統的制度安排。首先，政府之間的職責界定不清。現行立法僅僅規定受突發事件影響地區的人民政府可以向上一級人民政府請求支援，上一級人民政府根據實際情況提供支援或組織其他地區提供支援。但中央政府與受災地地方政府之間、支援地政府與受災地政府之間的責任分擔原則和辦法不夠明確，容易出現過度依賴中央政府和對口支援地政府的情況。其次，法律對重建規劃、補償、安置、救助等涉及公眾重大利益的事項缺乏指導原則，程序規制也不充分，難以妥善協調、平衡各方利益。在汶川地震災后重建中，就暴露出一些重建規劃對公眾居住習慣和既得土地使用權等權益照顧不充分、集中安置難以滿足農民生產生活的實際需要、部分救助措施與群眾的實際需求不符等問題。最后，事后調查評估缺乏系統的制度設計，難以查明原因經過，總結經驗，追究責任。如汶川地震發生后，一些遇難者家屬強烈要求追究建筑工程質量的責任，但由於缺乏有關規定，難以妥善處理。

　　二、完善我國公共應急法制體系的若干建議

　　通過總結一系列重大突發事件的應對經驗，該項成果建議，應當圍繞《突發事件應對法》的修改這一核心，著重在我國公共應急管理的主體、規則、程序、保障措施等盡可能做出詳細的制度安排，確保應急管理做到權責明確、規則清晰、保障有力。

　　1、建立各級應急管理委員會作為應對突發事件的領導機關。《突發事件應對法》將各級政府確定為應急管理的領導機關，初步解決了各部門間的“條條分割”問題，但仍未能實現黨、政、軍應急力量的統一指揮。為進一步完善應急管理的組織體系，有必要考慮從中央到地方設立集黨、政、軍於一體的應急管理委員會。由於在法律中不宜直接規定黨的有關負責人參加應急委員會，可以採用“其他負責人”的表述。各級應急管理委員會作為本行政區域內應對突發事件的領導機關，負責本行政區域內應急管理的決策和指揮。為了保障這一目標的實現，應當對“屬地管理”原則予以進一步明確，賦予對突發事件應對工作負有統一領導職責的相應級別應急管理委員會在緊急情況下有指揮本行政區域內駐軍和武警部隊、駐當地垂直領導部門、駐當地國有企事業單位的權力，確保在第一時間實現對突發事件的全面響應。

　　2、設立實權性的各級應急管理日常工作機構作為執法機關。目前，我國各級政府大多並未設立專業性的應急管理日常工作機構。因此，可以考慮在目前各級政府辦公廳（室）內設的應急辦這一基礎上，通過充實其職權，使之既成為各級應急管理委員會的辦公機構，又充當《突發事件應對法》的執法主體。應當通過立法明確各級政府應急辦的職權范圍，使之成為專職化、實權化、常態化，能夠調度專業救援隊伍和應急資源的日常應急事務管理機構，這些職權包括：（1）在日常狀態下，具體履行各級政府在危機預防和應急准備中的主要職能，並監督、指導、協調、推進各政府部門的危機預防和應急准備工作﹔（2）在發生突發事件時，充當應急管理委員會的辦公機構，保証應急管理委員會指揮和決策的順暢﹔（3）在應急處置結束后，具體負責協調各項恢復重建工作，並主持對事件原因和處置過程的調查總結﹔（4）管理本行政區域的突發事件信息系統，保証突發事件信息在收集、傳輸、共享、處理各環節的全面、准確、暢通。為此，在行政序列上，應當考慮將應急辦從政府的辦公廳（室）中分立出來，列入縣級以上人民政府的辦事機構當中。

　　3、完善社會和市場力量參與突發事件應對的動員機制。首先，應當明確民間組織、志願者等社會力量在突發事件應對中的地位。雖然我國的民間組織存在先天不足，在應急資源、應急技術和組織管理等方面難以和發達國家相提並論，不足以擔當應急主力軍的角色，但其機構小、人員多、分布廣、機制活、反應快等特點一旦得以充分發揮，仍可對政府的救災工作形成重要補充。因此，應當在法律上建立規范、指導社會力量參與應對突發事件的制度，構建公立慈善基金與非政府志願者團體合作制度，明確鼓勵和引導社會力量參與救援的保險、稅收、資助等方面的扶持措施。其次，應當授予公用企事業單位必要的應急處置權。我國的許多公用企事業單位在平常狀態下依據法律、法規的授權行使著廣泛的行政管理職能，而在處置突發事件的非常狀態下卻缺乏必要的法律授權，在需要廣泛動員、集成、協調多種力量的災害應對過程中，平常的“二元”行政管理體制反被“一元化”，這是當前應急體制的一大缺失。因此，有必要明確規定突發事件發生后，供水、供電、供熱、公共交通等領域的公共企事業單位，可以根據相關決定、命令，在其經營、管理的范圍內實施應急處置，確保其能夠依法開展相應的應對活動。最后，應當系統設計國家財政支持的巨災風險保險制度。從突發事件社會保障的發展趨勢來看，社會保險和商業保險正在迅速取代國家救助的主導地位。以救助為底線、以保險為核心、以捐贈為補充的混合型災害保障機制是多數發達國家的共同選擇。盡管受制於國民支付能力和保險市場的發育程度，我國難以在短期內實現各主要災種的普遍投保，但這不應影響將保險作為主要出路的政策選擇。有必要在法律中規定設立國家巨災保險基金，建立再保險制度，鼓勵企業開發巨災保險，同時出台由國家對保費給予一定補貼，或連續多年保后無災時返還一定比例保費作為獎勵等鼓勵措施。

　　4、完善應急預案管理制度，確保其完整性、適用性、可操作性和相互銜接。首先，應明確預案的制定標准，強調預案要結合實際情況，具備可操作性，並對預案的核心內容做出明確細致的規定。同時，明確規定預案中在我國現有法律規范體系中的地位。其次，應建立預案的演練機制。未經演練的預案等於沒有預案，隻有強制規定所有的預案必須經過演練和評估，才能從根本上杜絕預案抄襲重復、空泛敷衍、脫離實際、無法操作等弊端。有必要從法律上對預案演練的組織部門、演練周期、演練方式及事后評估作出詳細安排。再次，對預案的修訂和完善做出明確要求。應當規定在大規模應急演練或重大突發事件處置后，預案制定機關應當通過總結經驗教訓對其加以修訂、完善﹔同時規定預案修訂的最短周期。最后，制定措施以增強預案間的協調性。一方面，應當在預案類型中補充規定綜合性預案，以應對可能發生的如2008雪災一般的多種類、並發式、綜合性災害﹔另一方面，應當規定備案審查、協同演練等方式以實現預案之間的相互銜接。

　　5、制定保障各項應急准備工作落實的具體措施。首先，應當設立應急專項准備資金，並明確規定資金的籌集渠道和到位方法，並重點確保應急物資儲備、應急隊伍建設、應急設施設備配置、宣教演練等應急管理的日常開支。其次，依托公安消防隊伍建立綜合性應急救援隊伍，以此為基礎整合掌握在不同政府部門中的救援資源。同時，鼓勵建設多種形式的應急救援隊伍，如成年志願者組成的應急救援隊伍、救援俱樂部、救援企業等。再次，規定應急物資儲備的目錄儲備和生產能力儲備，並根據不同的儲備方式規定相應的監管措施。最后，將每年的5月12日定為全國防災減災日，以培育公眾對災難的憂患意識，增強面對突發事件時的自救互救能力。規定在這一天，各地政府應當根據當地所面臨的主要災害類型，組織公眾進行應急演練﹔學校集中進行公共安全知識教育﹔公共媒體集中進行防災減災的公益性宣傳﹔政府有關部門應當將一年來防災減災工作的情況形成報告並向社會公開。此外，還應對日常應急宣教、培訓與演練做出更加細致和更具強制性的規定。

　　6、對事后恢復重建中的重要問題作出安排。首先，對恢復重建中中央政府和地方政府的職責進行界定，建立相對合理的中央和地方分擔機制。同時，將現有對受災地區的對口支援機制在法律上明確下來。其次，對損失評估、重建規劃、補償、安置、救助、撫恤等涉及公眾重大利益的事項規定指導性原則，設計能夠充分照顧受影響群眾實際需求的決策程序，同時強調政府的安置、救助等政策以確保受災群眾的基本生活，輔助其開展自救為限度，不宜過多承擔損失彌補功能。另外，在現有恢復重建措施的基礎上，還應補充規定對受災群眾的心理干預機制。最后，要求有關人民政府在突發事件處置結束后，應當組織對突發公共事件的起因、性質、影響、責任、應對工作的情況、恢復重建等問題進行科學的調查評估，並根據需要組織對某一專項問題的調查評估。不僅有成績，也要吸取教訓。調查評估結果向社會公布，並向本級人民代表大會常務委員會作出專項工作報告。