西部三農問題的形成機理破解思路及政策建議

　　國家哲學社會科學基金重大項目《西部全面建設小康社會中的三農問題及對策研究》（項目號04&ZD018），最終成果是專著：《中國西部三農問題通論》（中國社會科學出版社2010年2月版，132萬字），項目首席專家蘭州大學聶華林教授，主要參加人員：李泉、李秀紅、任海軍、楊敬宇、楊向飛、翟彬、藺全錄、羅哲、張貢生、高黎、於鴻君、劉同德、張帥等。

　　我國全面建設小康社會最困難之處，不在東部，在西部﹔不在城市，在農村，特別是在西部農村。西部三農問題的成因有其特殊性，是由於西部存在著特殊的自然生態環境條件和社會經濟發展條件。西部是欠發達狀況下的三農問題。隻有正確認識西部三農問題的特殊性和形成機理，才能找到破解的正確途徑。

　　一、西部三農問題的形成機理

　　西部農民增收緩慢且十分困難只是一種表象，隻有正確認識西部三農問題形成的的機理，那麼表象問題才有可能得以解決。西部三農問題既是西部PPE惡性循環的結果，也是西部RAP惡性循環的結果，更突出的表現為PPE惡性循環與RAP惡性循環耦合作用的結果。

　　首先，西部三農問題是西部PPE怪圈（“貧困——人口過度增長——環境退化”惡性循環）作用的結果。必須正視這樣一個現實，西部生態環境惡化狀況並不是孤立的一種現象，一方面是和西部惡劣的自然環境相聯系的，另一方面更突出的是和西部農村貧困落后相聯系的。貧困使人們隻能顧及眼前的生存需要，很難顧及長遠利益。因為貧困，人們無力解決自己的生態環境問題﹔因為貧困，人們也難以有效制止自己對生態環境的破壞行為。同樣，因為生態環境脆弱，人們缺乏解決貧困問題的有效途徑﹔因為生態環境惡化，人們生活更加貧困。顯見地，貧困和生態環境退化狀況下的人口過度增長必然更加加劇貧困和生態環境退化。

　　其次，西部“三農”問題也是RＡＰ怪圈 ( “農村社會發育程度低──傳統農業所佔分額大、農業經濟結構單一──農民文化素質低” 惡性循環 )作用的結果。所謂ＲＡＰ怪圈是指西部農村、農業、農民三者各自發展條件不足而形成的相互影響和相互制約的惡性循環現象。西部農村社會發育程度低突出地表現在人口居住分散且社會分工發育不良。社會發育低既使農業發展缺乏良好的社會經濟環境條件，也使農民素質的提高缺乏良好的社會條件。西部農村規模大、質量低、結構不合理的人力資源狀況不但影響著農民家庭的實際收入，而且還會給農村社會進步和農業經濟發展產生現實的不利影響，更不利於農村的長遠發展。

　　再次，西部三農問題還是PPE怪圈和RAP怪圈耦合作用的結果。一方面交通和信息的閉塞，農村經濟和農業生產的落后，直接影響到教育、文化等社會事業的發展，使農村人口的文化素質很難得以提高﹔另一方面貧困和環境退化造就了人口的過度增長，使農村產生了大量“剩余人口”，這些“剩余人口”的絕大部分構成了低素質的農民隊伍。而低素質的農民隊伍則一方面制約了農村社會經濟發展和農業經濟發展，另一方面又會進一步產生大量的農村“剩余人口”，從而加劇了貧困和環境退化。這樣，西部農村過度人口增長狀況下的低素質農民隊伍就構成了PPE怪圈和RAP怪圈的耦合節點。關注PPE怪圈與RAP怪圈的耦合節點是很重要的。問題歸結到一點就是要從根本上解決西部農村的貧困問題。而要解決農民貧困問題就必須增加農民收入，但是受制於生態環境、人口和社會發育程度低等因素，要迅速提高農民收入又是不可能的。因此，解決西部三農問題的關鍵環節就是必須打破PPE怪圈和RAP怪圈及其耦合節點。

　　二、破解西部三農問題的總體思路 

　　破解西部三農問題的關鍵環節就是必須打破PPE怪圈RAP怪圈及其耦合關系鏈。其總體思路是：通過經濟重建，夯實農業發展基礎，加快農業經濟結構調整﹔通過生態重建，以生態發展既解決生態環境惡化問題又重塑農業產業結構，發展特色農業產業化，增加農民收入﹔通過社會重建，走農村城鎮化之路提高農村社會發育程度﹔通過制度重建，以適當的制度選擇和制度安排，既解決社會發育遲緩的問題，又向經濟技術要效益﹔通過文化重建，塑造新型農民，提高農村文明程度，實施文化扶貧和管理扶貧﹔通過城鄉關系重建，協調城市與農村發展的關系，協調城市工業與鄉鎮工業發展的關系，通過城鄉聯動，建立一整套適合西部實際的、行之有效的農業反哺機制。

　　1、經濟重建。經濟重建的核心是以市場化為目標的農業經濟結構調整，努力提高農業綜合生產能力。在新時期，要推動西部農業發展，僅有減免稅負政策還是遠遠不夠的，應不斷加大各級政府預算內農業基本建設投資，擴大農業公共品供給范圍，重點是中小型農田水利設施和節水灌溉設施、生態環境治理與建設、農業科技開發與技術推廣服務、鄉村道路、人畜飲水工程、電網改造、通訊、廣播電視和農產品交易市場設施等公共基礎設施建設等。要在穩定農村土地承包關系的基礎上加快土地流轉，當前的關鍵是正確處理和引導農戶土地承包經營權的流轉和土地使用權的合理轉讓。同時，要大力發展特色農產品加工業，並以此對鄉鎮企業進行戰略性調整，使鄉鎮企業發展與農產品加工業發生更為緊密地聯系，努力改變農村經濟結構的單一性。要根據市場化目標的要求，實施農業企業化。農業企業化有利於加速農村經濟結構的調整，培育新的農業經濟增長點，提高農業規模經濟水平﹔有利於培育市場主體，推動農業的專業化、商品化和社會化生產﹔有利於從農業經濟內部實施二元經濟的新突破。

　　2、生態重建。生態重建不是簡單的生態恢復，而是要求將生態發展作為解決西部生態環境問題與農村經濟發展問題的突破口。其基本意思是：以生態建設為基礎，以人工生態模擬為條件並通過一定的生態技術、生化技術、工程技術、經濟技術等手段建立起來的生態經濟系統，不僅應具有維持人類的生態條件、提高人民生活質量的效用，而且還應有較高的經濟產出並伴隨著經濟產出的增加對農村的經濟結構和收入結構產生明顯有利的變化，有利於新型產業（生態產業、水土保持產業、沙產業、林產業、草產業等）的形成，通過新型產業的形成與發展促進農村特色經濟的發展，激活農村貧困地區的造血功能以解決貧困落后。西部農村要以防護林體系、水源涵養林體系、水土保持林體系為重點，以改善中小氣候為核心，建立區域農業生態系統的環境系統。在小流域治理上，要以水土保持為中心，發展生態經濟型的壩系農業。

　　3、社會重建。社會重建的目的就是為了提高西部農村的社會發育程度。西部農村社會發育程度低更為突出的表現是社會分工的欠發育。社會分工欠發育而導致市場經濟發展遲緩，市場經濟發展遲緩與傳統農業的自然經濟基礎不無關系。西部農村尤其是貧困山區社會分工欠發育一個非常重要的原因是人口居住的高度分散化，既使社會分工發育內在的動力缺失。而交通、通訊、廣播電視、水電等基礎設施的落后則惡化了社會發育的環境。在西部農村越是深山區、高寒山區，交通、通訊、電力等基礎設施越發落后，其人口密度也就越發低，從而也就越發落后，是很不容易形成真正經濟意義上的社會分工的。為了提高西部農村的社會發育程度，首先要加大各級政府對農村基礎設施的投資力度﹔其次要通過生態移民、扶貧移民、梯度移民等重大舉措，使貧困山區的人口向生存與發展條件相對較好的村鎮和小城市集中﹔再次在人口相對比較集中的地方，要搞好市場建設，發展集市貿易，促進社會分工的發育﹔第四要在推進城鎮化的同時，注意鄉鎮企業向城鎮的適度集中，努力克服城鎮的產業空洞化，使向城鎮集中的農民能夠方便地就業。

　　4、制度重建。制度重建的目標就是通過適當的制度選擇與制度安排，既提高社會發育程度又向經濟技術要效益。西部有著比東部更為嚴重的城鄉二元經濟制度。在這種制度安排下，政治上，農民缺少平等的參與機會﹔政策上，農民是被動的接受者﹔行政上，農民常常是被管理的對象﹔經濟上，農民缺少公平競爭與發展的機會，形不成集團力量﹔就業上，農民缺少與城市居民相等的就業機會，就業往往受到種種限制﹔公共服務上，農村、農業、農民往往屬於最后考慮的范疇﹔社會保障與國家福利上，農民常常成為被遺忘的角落，等等。首先，從制度創新的角度來看，解決西部三農問題的核心是要還農民以“國民待遇”，給農民以平等的經濟發展權利。西部三農問題特殊性還表現為矛盾的多重性、復雜性與積累性，必須依靠政府的積極干預，適時做出政策調整，支持農業，扶持農村，幫助農民。其次，要把穩步推進現行戶籍制度改革與穩定農村土地承包關系結合起來。要認識到在今后相當長的一段時期內，西部農村特別是貧困山區，土地仍將是農民生存與發展的基本生產要素。對於這樣的一批農民關鍵不是要急於解決戶籍制度問題，關鍵是要穩定農村土地承包制度。再次，要報科學界定地方政府的職責，建立健全地方財政體制，優化地方財政支出結構。切實有效地精簡縣、鄉的機構和人員，加快地方政府職能轉變。第四，要大力推進農村經濟體制改革，關鍵的是要在西部農村將集體經濟股份化。因為在西部農村集體經濟不但是腐敗的溫床，而且成為一些地方官員尋租的籌碼，根源就在於這種沒有群眾基礎的“集體經濟”體制。

　　5、文化重建。這裡講的文化是指廣義文化。文化重建的目的就是提高西部農民文化素質，塑造新型農民，提高西部農村文明程度。舒爾茨認為，改造傳統農業的出路在於向農民進行人力資本投資，使得現代生產要素得以在農業領域廣泛使用。首先要大力發展西部農村基礎教育和職業技術教育。政府應保証和不斷加大對基礎教育的投資力度，嚴格西部農村九年制義務教育。其次要注意對農村婦女的教育與培訓，關心婦女健康，發揮婦女在農村文明建設中的作用，使婦女充分參與經濟與社會發展。再次各級政府應加強農村文明建設的教育與宣傳，搞好農村廣播、電視等現代媒體的建設與發展﹔要通過科技集市和科技專業戶來普及農業科技知識，以農民喜聞樂見的形式提高其農業科技水平。第四實施“文化扶貧”，即在貧困山區通過文化下鄉、思想教育到戶、科技扶貧到戶、九年制義務教育落實到戶、勞動技能培訓到戶等形式，使貧困山區的農民的文化、思想、技能有一個真正的提高。第五實施“管理扶貧”，即在扶貧的過程中要把職業勞動技能的培訓與市場經濟和經營管理知識教育結合起來，為他們所掌握的實用技術的進一步開發創造條件。第六要把農村人力資源開發作為一項准公共服務，以公共財政支持來完善農村職業教育體系。

　　6、城鄉關系重建。城鄉關系重建的目的就是協調西部城市與農村發展的關系、協調城市工業與鄉鎮企業發展的關系，通過城鄉聯動建立一整套適合西部實際的農業反哺機制，統籌城鄉發展，突破非常突出的二元經濟結構格局。西部城鄉關系重建的關鍵就是要推動城鄉一體化改革，目標就是要改變計劃經濟體制下形成的城鄉差距化的發展戰略，建立起經濟地位平等、開放互通、互補互促、共同發展的城鄉經濟社會發展的新格局。首先要打破城鄉間的種種經濟不平等性，使城鄉居民和各類經濟主體都能夠享受平等的經濟待遇，擁有平等的發展權利、義務和機會。其次要打破城鄉經濟界限，使城鄉居民和城鄉的各種生產要素都能夠真正自由遷徙和自由流動。第三要改變城鄉分割、各自獨立發展的格局，在對貧困地區人口進行適度集中的基礎上，充分發揮城市先進生產力和先進文化的擴散與輻射作用﹔要以城鎮為龍頭，形成城鄉分工合作、優勢互補和第一、第二、第三產業聯動發展的格局。城鄉關系重建的另一個重要方面就是要調整鄉鎮工業經濟結構和發展戰略，逐步實現城鄉工業一體化。在長期的城鄉分割發展體制影響下，西部農村鄉鎮工業與城市工業發展相分離，形成了獨立於城市工業之外的“第二工業體系”，也加劇了低水平的市場競爭，使消費品市場往往出現機構性過剩。鄉鎮企業一方面要發展與城市工業的產前環節與產后環節的聯系與分工，另一方面要注意發展特色農副產品加工業，堅持以勞動密集型產業為主的發展方向。

　　三、破解西部三農問題的部分政策建議

　　1、率先在西部農村進行十二年制義務教育的試點工作

　　國家應當借鑒英國20世紀曾實施的“教育優先區”政策和美國20世紀曾實施的“補償教育”政策，將西部農村作為“教育優先發展區”，在西部農村率先實施“十二年制義務教育”和農民終身教育的試點工作。將現今所實施的“九年制義務教育”延伸到高中階段，即完成“九年制義務教育”的西部農村孩子，可以進行分流，能夠進入高中的繼續進入高中學習，其他的可以進入農村職業技術學校學習。這兩種情況的學雜費都由中央和地方政府買單，並帶有強制型，學齡階段的孩子都必須完成學業。

　　在我國城鄉普遍實施“十二年制義務教育”是一個必然的歷史發展趨勢。那種認為在我國實施“十二年制義務教育”不符合中國國情的說法是不作為的一種表現。事實目前西部的一些經濟發展較好的縣如陝西省吳起縣，已全面免除了農村高中階段的學生的學雜費，從一定意義上講這就是一種在農村實行“十二年制義務教育”的雛形，也是一種西部地方政府自己進行的試點。首先，建議國家將在城鄉普遍實施“十二年制義務教育”寫入“十二五”或“十三五”發展計劃綱要﹔第二，建議國家把在西部農村實施“十二年制義務教育”試點和農民終身職業教育作為推動其經濟社會發展的重大工程來抓。

　　2、建立農民家庭土地承包使用權轉讓的補償機制

　　資料顯示，西部農民的工資性收入已佔到其全年收入的65%以上。因此，一些西部省市區就提出了要讓農民工成為產業工人的口號。所謂產業工人，應是指在現代工廠、礦山、交通運輸等企業從事集體生產勞動，以工資收入為生活來源的工人。而當今我國經濟社會生活中所存在的城鎮農民工和產業工人的一個基本區別是，農民工並不是以打工工資為生活的基本來源，打工工資只是對生活的一個補充，仍然是留戀和依賴家鄉土地。因此，要使農民工成為真正意義上的產業工人，必須割斷他們對土地的依賴。

　　要割斷農民工對土地的依賴的切入點就是建立農民家庭土地承包使用權轉讓的補償機制。建議在不改變現行農村土地家庭土地承包經營30年不變的前提下，為方便農民工進入城鎮就業和生活，應當建立農民家庭土地承包使用權轉讓的補償機制，即隻要農民工自願放棄農村土地承包的使用權進入城鎮就業和生活，政府和土地集體所有權者就應當給予一定的經濟補償。補償經費的來源的國家部分應來源於國家用於城鎮建設資金，土地集體所有權者所給予的補償的資金來源應是土地使用權的出讓金。同時，也應允許農民工自帶退宅還耕指標進入城鎮購房和就業，政府要明確以承包地的使用權置換進入城鎮后社會保障用的長期性和合法性。

　　從國家層面來看，要保護進城農民工的根本利益，要使農民工逐步成為真正意義上的產業工人，從長遠看應當著手探討農村土地產權的改革，逐步實現城鄉土地的“同權、同地、同價”和統一的產權結構。

　　3、要避免因發展勞務經濟而貽誤農村發展

　　西部農村大力發展勞務經濟的一個不容回避的負面效應是建設新農村的主體去建設城市，外出打工的農民對家鄉農村如何發展的問題已不太關心，尤其是“80后”和“90后”農民工既缺乏農業勞動經歷和技術也缺乏農業勞動熱情，已和家鄉農村產生了嚴重的隔離感，而農村“留守人口”則對家鄉農村如何發展茫然無措，導致一些農村尤其是偏遠農村開始出現蕭條的現象。

　　在促進西部農村勞務經濟發展的過程中，必須明確西部農村和農牧業發展的政府責任。同時，西部在發展農村勞務經濟的過程中，必須重視農村留守人口問題，防止農村因青壯年勞動力的減少而出現人口的逆淘汰現象，影響西部農村的長遠發展。為此，對於農村留守婦女，要注意通過開辦各種學習班使她們學習各種農業科技知識，以適應現代農業發展的需要﹔對於農村留守兒童，重點關注他們的學習和健康，並形成長期工作制度﹔對於農村留守老人，建立完善的老年人組織，依法養老。為了西部農村的長遠發展，要結合農村的城鎮化建設，在有條件的鄉鎮設立農民工創業園，鼓勵和支持在外長期打工的西部農村能人返鄉創業。

　　4、給予西部農民承包土地以“永佃權”

　　西部農村土地產權制度改革的方向應是在堅持土地集體所有的前提下，強化農戶承包土地的“永佃權”即長期使用權，給予農民用養土地以激勵，克服短期化行為和粗放經營慣性，提高農業生產效率，也為土地順暢流轉提供前提條件。給予西部農戶以承包土地“永佃權”也意味著農戶承包土地的准資產性質。同時，依靠財政轉移支付，允許農戶將土地永佃權出售給政府，或以土地永佃權換取社會保障，以利逐步實現城鄉統一的社會保障體系。通過建立土地永佃權的二級交易市場，允許農戶土地永佃權在二級市場上的自由買賣，實現農村土地資源的市場配置，根本改變農村土地的細碎化經營局面，既有利於農村土地經營的流轉與集中，也有利於農村土地的規模化和產業化經營。