中國兩型社會試驗區的體制機制創新

　　湖南商學院歐陽峣教授主持的國家社科基金重大項目《全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區體制機制創新研究》，（項目號08&ZD042），最終成果《中國兩型社會試驗區體制機制創新研究》，已列入湖南省“十二五” 重點圖書出版規劃，將由湖南大學出版社出版。該項目由湖南商學院牽頭，中南財經政法大學、湖南省社科院和省經濟研究信息中心參加，項目組成員有：李定珍、張建民、尹向東、唐宇文、夏飛、聶國卿、彭炳忠、生延超、陳修謙、孫紅玲、陶開宇、劉敏、劉黎輝、鄧柏盛、黃漫宇、易先忠、蔡建河、杜焱、劉智勇、羅會華、李堅飛。

　　本項目研究主要基於世界經濟發展、中國經濟發展和中部地區發展的背景，目的在於借鑒國際的經驗和模式，探索中部地區建設兩型社會的具體路徑及對策措施，通過改革與創新形成新的體制機制，為推動全國改革、實現科學發展與社會和諧發揮示范和帶動作用。其主要意義在於，從理論上看，基於制度創新的視角，系統研究兩型社會試驗區的體制機制創新，尋求實現科學發展的具體模式及其制度保障，以新的內容豐富和充實科學發展觀和制度經濟學理論﹔從實踐上看，基於體制機制的視角，深入研究兩型社會試驗區的體制機制設計及思路，構建體制機制創新的框架，為加快試驗區建設提供可操作的政策措施。

　　一、研究過程和方法

　　根據本項目的戰略性研究特征，我們致力於分析現實狀況、明確創新思路和提出對策措施。

　　1、通過系統的調查和分析，比較全面准確地把握了試驗區的資源環境及其體制機制的狀況。調查研究是戰略研究的基礎，課題組開展了廣泛的調查研究，具體的調研工作分三種形式進行。第一種是問卷調查，我們制作了三份調查問卷，分別發放給黨政機關、企業和居民。共發放問卷1700份，收回1503份，問卷回收率為88.4%。我們整理了問卷調查的基礎數據，進行了相關的數據分析。第二種是實地調查，我們先后到長沙、株州、湘潭和武漢市召開座談會，聽取各市政府辦、研究室、兩型辦、發改委、經委、國土局、環保局、財政局、稅務局等部門的意見﹔同時，對典型企業和專家學者進行了深度訪談。第三種是查閱資源，我們收集了大量的研究文獻和統計年鑒，進行了認真的研讀和分析。通過細致的工作，比較全面地掌握了兩個試驗區的資源環境狀況，比較准確地把握了試驗區體制機制的缺陷，比較深入地分析了目前存在的問題及原因嗎，從而為探索試驗區體制機制創新奠定了堅實的基礎。

　　2、通過深入的研究和探索，基本明確了試驗區體制機制創新的思路。對試驗區體制機制創新的研究，本身是一項創新的研究﹔現有的研究文獻很少涉及體制機制創新的問題，需要我們進行新的探索。我們的收獲主要體現在，一是總結了國際上的成功經驗，分析了其中的啟示和借鑒﹔二是分析了目前存在的問題，明確了改革和創新的方向﹔三是制定了系統的創新思路，形成了完整的創新框架。從總體上看，我們把試驗區的體制機制創新分解為兩個層次。第一層次是直接的體制機制創新，即資源節約和環境保護的體制機制創新﹔第二層次是間接的體制機制創新，即產業引導、技術支撐和政府管理的體制機制創新。這個創新的框架，比較好地概括了試驗區體制機制創新的整體內容。

　　3、通過有針對性的借鑒和創新，制定了一套可操作的對策措施。我們借鑒國內外成功經驗，認真地研究對策措施。圍繞資源節約、環境保護、產業引導、技術支撐和政府管理的體制機制創新，提出了比較系統的操作辦法。有的對策措施創新性強或針對性強，有的對策措施比較切實可行，受到了政府和社會的重視。比如，關於長沙大河西先導區政府管理體制改革的做法及政策建議，關於長沙市節約集約利用土地的做法及政策建議，總結和概括了試驗區建設創新實踐的經驗﹔關於完善試驗區法規體系的政策建議，關於實行“綠色消費積分卡”制度的政策建議，借鑒了日本的經驗﹔關於加強兩型社會宣傳教育的政策建議，發現了試驗區建設和改革的基礎性問題。這些政策建議針對性和操作性強，具有較好的推廣價值。

　　 二、成果的主要內容

　　本項成果的內容包括7個子課題的研究成果，共分為3個部分和7章。第一部分是總論內容，包括兩型社會建設戰略和體制機制創新的總體思路。第1章闡述了科學發展觀與兩型社會建設戰略的必然聯系，總結了日本和歐盟探索資源節約和環境保護體制機制的成功經驗，並通過對試驗區資源環境狀況的綜合評價，制定了兩型社會建設戰略的指標體系。第2章分析了兩型社會體制機制創新的涵義和作用，提出了改革創新的路徑設計，明確了基本的原則、思路和框架。第二部分是主體內容，包括資源節約和環境保護的體制機制創新。第3章分析了試驗區的資源開發狀況與體制機制缺陷，明確了資源節約型生產方式、消費方式和城市發展模式中體制機制創新的重點，提出了創新的思路及對策措施。第4章分析了試驗區的生態環境狀況與體制機制缺陷，闡述了財政、貨幣和資源性政策的作用，提出了試驗區環境保護體制機制創新的思路及對策措施。第三部分是支撐內容，包括產業引導、技術支撐和政府管理的體制機制創新。第5章分析了試驗區的產業結構狀況與體制機制缺陷，明確了體制機制設計需要解決的問題，提出了產業引導體制機制創新的思路及對策措施。第6章分析了試驗區對兩型技術的巨大需求，探討了兩型技術的需求生成機制和供給生成機制，提出了技術支撐體制機制創新的思路及對策措施。第7章回顧了長株潭城市群和武漢城市圈政府管理體制改革的歷程，制定了改革的三階段路線設計及階段目標，提出了試驗區政府管理體制機制創新的對策措施。

　　三、成果的主要觀點

　　1、科學發展觀與兩型社會建設是指導思想與實踐戰略的關系，是戰略思想與戰略決策的關系。兩型社會建設戰略是貫徹落實科學發展觀的邏輯必然：從科學發展觀到可持續發展原則，再到資源節約型社會，這是具有客觀必然性的邏輯鏈條﹔從科學發展觀到人與自然協調發展原則，再到環境友好型社會，這也是具有客觀必然性的邏輯鏈條。

　　2、兩型社會建設的資源環境發展目標是綜合性的。資源環境承載力應包含多種動態的要素和內容，資源環境的承載對象既包含自然資源環境系統，更涉及社會資源環境使用和治理效率與水平系統，主要有自然資源的豐裕度、資源的使用效率、環境治理能力與水平以及生態環境破壞程度等。

　　3、兩型社會的體系機制創新，就是按照“兩型社會”建設的要求，對原有體制進行改革、調整和優化。體制與機制是一對具有內在邏輯聯系的范疇，體制是機制的載體，機制是體制的屬性，兩者都對社會系統運行的目標和程度起著規定和調節的作用﹔通過規范和引導主體的行為，為兩型社會建設提供新的體制機制保障。

　　4、兩型社會試驗區體制機制創新應該遵循“協同發展、重點突破、逐步推進”的原則。協同發展就是將源源節約、環境保護、產業引導、技術支持和政府管理體制機制有機結合，全面推進各個領域的改革﹔重點突破就是在環境治理、節能減排以及土地利用、政府管理等重點領域率先突破，抓住關鍵環節帶動整個試驗區的改革和建設﹔逐步推進就是將改革過程區分不同的階段，在不同的階段達到一定目標，最后達到改革的總目標。

　　5、兩型社會試驗區的體制機制創新應該堅持統籌兼顧的方法。調動各種主體的積極性，綜合運用各種手段，協調推進各個領域的體制機制創新﹔總體思路是在建設主體上構建“政府、企業、居民”相結合的體制機制，在建設內容上構建“技術、產業、文化”相結合的體制機制，在建設手段上構建“行政、市場、教育”相結合的體制機制。

　　6、兩型社會試驗區體制機制創新是復雜的社會系統工程。資源節約、環境保護以及產業引導、技術支撐和政府管理的體制機制創新應該是最基本的內容，其中資源節約和環境保護體制機制創新是主體內容，屬於第一層次，產業引導、技術支撐和政府管理體制機制創新是直接相關的內容，屬於第二層次。

　　7、兩型社會的產業引導體制機制是產業引導各要素之間相關關系的制度體系以及作用過程與方式。它是一個結構協調和功能耦合的有機系統，其基本構成包括經濟利益驅動機制、產業環境拉動機制、政府政策激勵機制和法律道德約束機制，其中的每一種機制又由具有特殊功能的次級機制構成。

　　8、“兩型技術”具有外部性強和創新動力不足等特征。需要通過有效的制度安排，從需求和供給兩個環節培育生成機制，引導消費觀念的轉變、確定資源環境價格和採取激勵性政策培育生成機制，增強創新動力、產學研聯合攻關和技術聯盟培育供給機制。

　　四、具體的對策建議

　　本項目成果提出了一些有價值的對策建議。從總體上看，在資源節約、環境保護、產業引導、技術支撐、政府管理等方面都明確了體制機制創新的思路，提出了相應的對策建議。

　　1、兩型社會試驗區建設存在的問題及對策建議。調查發現，試驗區體制機制創新進展緩慢，主要表現在：新機構職責不清，與政府部門職能重疊，協調工作的難度大﹔政府部門效率比較慢，政策執行力不強，職能轉變的難度大﹔偏重工程項目建設，忽視體制機制創新，改革創新的難度大﹔中央和地方政策不配套，措施落實不到位，先行先試的難度大。針對這些問題提出在工作思路上實現幾個轉變。一是從重工程項目向重體制機制的轉變﹔二是從重全面推進向重率先突破的轉變：三是從重財稅支持向重技術創新的轉變﹔四是從重行政權力向重法制建設的轉變。

　　2、長沙市節約集約利用土地的做法及政策建議。長沙市通過健全規劃約束機制、制度保障機制和管理促進機制，正在逐步形成有利於節約集約利用土地的體制機制。同時，在實踐中探索了五種節約用地模式：農民高層公寓式安置節地模式，整合立體空間資源的城市建設節地模式，建設高層廠房、標准廠房的開發區節地模式，引導農村向城鎮集中的新農村建設節地模式，優化土地空間布局的城市道路節地模式。並提出了進一步推進土地節約集約利用的政策建議：一是綜合運用法律手段、行政手段和經濟手段，完善監管機制﹔二是建立城鄉一體化地價系統，實行城鄉統籌的用地政策﹔三是建立可操作性的技術評價體系，完善節約集約用地評估辦法。

　　3、長沙市大河西先導區創新管理體制機制的做法及政策建議。長沙市大河西先導區通過創新管理體制和運行機制、創新行政流程和審批機制、創新建設模式和投融資機制，初步形成了運轉高效的行政格局，為把改革引向深入提出了政策建議。一是加快各級政府行政管理體制的配套改革，二是健全和完善已顯雛形的先導區行政管理體制機制，三是努力形成長期有效運行和穩定運行的機制。

　　五、學術影響和應用價值

　　本成果已經產生了較好的學術影響，闡述的思想觀點，在全國性的學術研討會上受到一些著名專家的肯定和好評。課題組共發表研究論文27篇，其中有的論文已在《人民日報》、《中國社會科學報》、《中國工業經濟》、《財政研究》、《中國流通經濟》、《國家行政學院學報》等國家級重要刊物發表。由於提出了兩型社會試驗區體制機制創新的思路，並提出了可操作的對策建議，具有重要的應用價值。國家環境保護部、湖南省委政策研究室、湖南省委宣傳部、湖南省人大常委會、湖南省政協委員會，先后採納和吸收了相關的政策建議。同時，這項成果引起了新聞媒體的關注，《中國綠色時報》、《中國高新技術產業導報》、《湖南日報》、《湖南經濟報》、《三湘都市報》先后進行報道，並介紹了主要觀點、對策措施及其重要價值。