中國基層糾紛解決機制研究

　　四川大學左衛民教授主持完成的國家社科基金重大項目《和諧社會的構建與人民內部矛盾解決體系的完善》，（項目號05&ZD044），形成的最終研究成果包括3部專著及多篇論文。課題組成員有：劉方權、郭鬆、馬靜華、馮露、張嘉軍。

　　我國進入轉型時期以來，各種社會矛盾劇增，糾紛種類日趨新型化，糾紛激烈程度明顯增強，涉及因素日趨復雜。2002年以后，全國各級人民法院每年受理的各類社會矛盾高達700萬－1000萬件以上，各級信訪部門每年受理的反映各種矛盾的信訪已超過1000萬件。面對人民內部矛盾糾紛的新發展和新特點，中國既存化解、解決矛盾糾紛的制度和機制已經出現一定程度的應對失措。一些矛盾未能得到有效解決，甚至激化為群體性矛盾，已直接影響到社會穩定與發展。為此，本項目以S縣為具體考察對象，通過對各類糾紛解決機制的運行狀況進行總體考察和深度把握，客觀揭示各種機制在應對特定類型糾紛時的積極作用和存在問題，繼而提出有針對性的改革建議，供黨和政府決策參考，以促進現有糾紛解決體系的完善，促進社會和諧。

　　一、關於警察調處糾紛機制

　　在人民調解等基層糾紛解決機制的作用日漸式微的情況下，警察的糾紛解決功能作為一種社會沖突的應急反應機制，對於及時有效地抑制沖突激化、平息矛盾，具有重要的作用。從公安機關警務功能的角度而言，通過警察對糾紛的干預，對於預防與減少因為糾紛而轉化的違法犯罪的發生，具有不容忽視的效果。在當前的社會治理體系之下，警察解決糾紛是糾紛本身、糾紛當事人、區域社會內的糾紛解決體系、公安機關、警察等諸因素互動的結果。

　　警察調處的糾紛最為突出的特點在於糾紛當事人之間在糾紛的過程中幾乎都存在著程度不同的暴力沖突。而眾多的糾紛之所以流向派出所，原因主要包括：第一，糾紛主體之間的暴力沖突與群眾對公安機關作為執法機關性質的認知之間形成了契合，使得糾紛當事人以及與糾紛無關的糾紛目擊者自覺地將之訴諸公安機關﹔第二，傳統的民間調解所依賴的權威性資源日漸不再，日常糾紛發生時缺乏一個有效的社會危機支持網絡，糾紛主體隻得訴諸於公安機關等權力機關以尋求問題的解決﹔第三，現代公安機關的網絡化布局，以及快速反應的警務機制滿足了糾紛當事人對糾紛解決的便捷性要求，同時，公安機關解決糾紛作為警務活動整體的內容之一，不僅反應迅速，而且不收取任何的費用，具有社會公共物品的特點，也容易為公眾所享用。各種糾紛調處方式中，調解是派出所解決糾紛的主要方式，而且這種調解表現出快速性和一定程度的強制性。

　　未來相對較長的一段時期裡，仍然會有大量的糾紛流向公安機關，並且仍將以治安糾紛以及其他糾紛主體之間存在著暴力沖突情形的糾紛為主。從社會治理的角度來看，無論是在社會治安綜合治理的政策框架之下，還是在構建和諧社會，創建平安社區的運動之中，公安機關都將在較長的一段時期之內將排查與解決民間糾紛作為基層警務工作的重要內容，並在糾紛解決的過程中表現出與其治理目的相一致的主動性。

　　應當從維護社會穩定的高度來認識警察調處糾紛，將糾紛調處納入“三基工程”建設之中，作為一項日常工作常抓不懈。同時，還應修訂法律法規，明確公安機關警察調處民間糾紛的授權法律根據，以及經由警察調處糾紛所達成協議的法律效力。針對警察調處民間糾紛的合法性問題，還可通過創新機制較好地予以彌補。從內部管理角度，應完善績效考核機制，充分調動民警調處糾紛的積極性，加強對基層公安機關民警解決糾紛技能的培訓。

　　二、信訪解決糾紛機制

　　信訪反映的糾紛涉及征地補償安置、農村集體經濟分配、城市管理、商品房“兩証”辦理、原改制企業職工社保等方面，充分表現出處於轉型期的S縣的社會、經濟特點。

　　從糾紛解決的方式看，制度上主要規定了交辦和建議兩種，而實踐中主要是協調和包案。與其他糾紛解決機制相比，協調、包案會動用更多的行政、經濟資源。根據重復訪數據、個案分析及電話問卷等信息，可以認為信訪解決糾紛的效果並不理想。法院或者司法對特定類型糾紛的拒絕，是導致當事人在救濟無路的情況下訴諸信訪的重要原因。

　　短期看，信訪解決糾紛機制有其合理性，將會在一定范圍內繼續存在。這是因為，在利益均衡機制尚未建立，各種利益矛盾沖突激烈，而司法救濟能力存在局限的情況下，信訪無論作為一種利益表達機制，還是作為一種具體的權利救濟機制，對於解決那些涉及重大復雜利益，需要調動各種社會資源才能“擺平”的糾紛確實有其必要，也具有訴訟、仲裁、人民調解等其他糾紛解決機制所不可比擬的優勢。長期看，這種解決模式絕不應當是一種常態，而隻能是轉型時期的一種無可奈何之舉，其必要更多的應當是通過信訪本應具有的權利表達功能將這些政策性糾紛導入常規性的糾紛解決渠道，如訴訟、仲裁、協商、調解之中。

　　三、城市拆遷糾紛的行政裁決機制

　　在城市拆遷糾紛的諸種解紛機制中，拆遷行政裁決是當下最重要的機制。從拆遷性質和形態看，拆遷糾紛主要為官方利益的隱蔽性、糾紛形成的長期性和單方自決的非法性等特征。

　　宏觀上，拆遷糾紛源於城市發展，而在微觀層面，源於難以調和的利益分歧與對價格評估的公信力質疑。從解決方式看，“裁決”被最大程度地避免，而在“和諧拆遷”的思想指導下，裁決人員主要採用庭審化調解、背對背協調和評估式說服等多元化的調解辦案機制。實踐中，拆遷裁決機制的主要問題表現為裁決主體的中立性不足與裁決程序的壓制性較強。理想模式是司法裁判，但在當下，應按照兼顧個人利益與公共利益、平衡法治主義與功利主義的基本原則對現行拆遷裁決程序進行改革。

　　主要對策包括：分離拆遷管理與拆遷裁決職能，即將拆遷裁決職能從拆遷管理部門分離出來，建立相對獨立的裁決機構﹔擴大拆遷裁決的受案范圍，即將所有類型的拆遷糾紛納入拆遷裁決受案范圍，包括拆遷許可糾紛、補償安置糾紛、拒絕搬遷糾紛和強制拆遷糾紛等﹔改革現有的房屋價格評估機制，即在堅持價格評估機制的基礎上，增強評估程序的參與性和評估方式、標准的合理性。

　　四、環境糾紛的行政解決機制

　　隸屬於環保部門的環境監察機構受理和解決了大多數環境糾紛。環境糾紛除具有原因復雜性、主客體不確定性、社會性等特點外，還具有如下特點：糾紛投訴人基本是環境污染的自然受害人，多人投訴佔一定比例﹔防止型訴求所佔比例較高﹔糾紛來源渠道多樣化﹔設廠型糾紛佔有相當比例。

　　除了採用責令改正、停止違法行為，限期整改、治理，限期搬遷和責令停產、停業等四種行政性解決方式之外，環境監察機構還採用以“協調”式的民事調解方式。環境糾紛的行政解決機制具有依附性/非獨立性、狀況性/非規范性、封閉性/非公開性及決定性/非合意性的特點。從糾紛解決效果看，投訴人對糾紛解決結果的接受度較高，但滿意程度偏低。制度層面的主要問題包括：立法調整的缺失、解紛機構不獨立、解紛程序封閉及解紛方式單一、與糾紛解決有關的監測義務不確定、糾紛解決結果的效力不明。

　　從對策角度，應考慮：填補立法空白，應盡快擬定《環境損害賠償法》和《環境糾紛行政處理辦法》﹔設置相對獨立的糾紛解決機構，具有可操作性的辦法是在縣及縣以上環保部門的環境監察機構中配備專職處理糾紛的環境監察人員﹔增加程序公開性和調解方式的運用，具體包括增加程序公開度、保証當事人參與程序運作的基本權利，以及可考慮在行政性解決方式的基礎上強制性地增加民事性解決方式﹔增強環境監測在糾紛解決中的運用，進一步細化行政解決程序中環境監測站的監測義務。

　　五、勞動爭議仲裁機制

　　勞動爭議的增長與自然因素、經濟因素和組織因素的變化密切相關。其主要特征表現為：集體勞動爭議比例小，但涉及勞動者人數眾多，社會影響較大﹔公有制單位發生爭議的比例不低﹔身份型爭議比例較小，經濟型勞動爭議所佔比例較大﹔工傷爭議的發生頻率和標的額均為最高。除了已有文獻揭示的原因外，勞動爭議發生的主要原因還有：勞動合同的簽約率低，勞動關系雙方權利義務關系不明確﹔工傷爭議方面，用人單位利用效率低下的工傷保險理賠程序，拖延工傷處理，進而引發爭議﹔保險福利爭議方面，不少用人單位未依法或依約為勞動者購買各種保險，一旦解除勞動關系，極易形成爭議﹔勞動報酬爭議方面，因人力資源管理過程不規范，勞動者的工作量難以確定而容易引發爭議﹔等等。

　　仲裁機制主要表現出以下特點：庭審方式靈活，裁判機制高度書面化，職業法律人員參與有限但作用明顯。其總體效果較好，但一定比例的案件未被立案、和解調解率不高的現象也反映了一定程度的問題。在制度層面，仲裁機制的主要問題有：立案條件設定過高、仲裁機構的行政化傾向在一定程度上影響了裁判公正、仲裁程序缺乏必要的分類機制、仲裁與訴訟關系設置不盡合理、勞動者法律援助機制保障不足（配套）。

　　相應的對策包括：放寬立案條件，增強仲裁程序的可利用性﹔進一步增強仲裁程序的司法性，一方面，充分吸納仲裁實體化的改革經驗，包括取消仲裁機構的行政職能、提高仲裁業務的專門化、保障辦案經費等，另一方面，應當取消仲裁庭（獨任仲裁員）組成的行政指令制度，建立多方遴選機制﹔區分案件復雜程度，相應地確立繁簡不同與時限不等的仲裁程序﹔淡化法院訴訟，增強勞動仲裁終結糾紛的功能，使之真正成為勞動爭議糾紛解決體系的核心機制﹔擴大法律援助范圍，建立部分類型案件的強制法律援助制度。

　　六、消費者協會解決糾紛機制

　　向消協投訴已成為消費糾紛發生后，當事人尋求糾紛解決的主要途徑。其主要特點表現為：經常性、糾紛雙方力量的不均衡性、個案標的額較小、生存型糾紛所佔比例較大，等等。

　　消協解決糾紛的方式多種多樣，但具有如下特點：事實認定模糊化、綜合利用各種資源、靈活多樣的糾紛解決策略。大部分消費糾紛都得到及時、有效解決，當事人相對滿意度較高。消協解紛機制的主要問題是：對糾紛事實和証據的調查過於簡化、對當事人主體意志的尊重程度不夠、糾紛解決過程的公開性有所不足。

　　消協解決紛機制應從以下方面進行改革：加強對糾紛事實和証據的調查，配備獨立的糾紛解決人員，適當提高程序的公開性和透明度。

　　七、人民調解

　　20世紀90年代以來，人民調解的解紛數量逐年下降，且降幅較大。婚姻家庭糾紛、房屋宅基地糾紛的下降趨勢最為明顯，但鄰裡糾紛有所上升。

　　人民調解的解紛數量之所以呈現下降趨勢，主要原因是：隨著糾紛形態與當事人訴求取向的變化，部分從人民調解流入法院訴訟﹔公安機關全天候的警務機制及其服務功能，也在一定程度上分流了相當比例的糾紛。與糾紛解決數量的下降趨勢一致，人民調解組織也呈“質”的下降。相應的舉措是“層級化”與“網絡化”的發展。

　　基於公共選擇的原因，其他糾紛解決機制在很長時期內都無法完全替代人民調解。借助國家權力的推動，人民調解組織的發展可能蘊含了基層社會自治秩序形成的契機。未來一段時期內，人民調解的組織建設應進一步強化，調解人員的年齡與知識結構應繼續調整，財政支持力度也應繼續增強。

　　總體而言，S縣的糾紛解決體系高度統一於建構和諧社會的整體目標，解紛機制呈多樣化發展趨勢，明顯由國家權力主導，相互之間呈低度的協同性。其主要的問題如，國家化色彩過濃，當事人主導性較弱，解紛機構、機制之間的協調性不夠，部分類型糾紛的解決機制效果有限。

　　由於中國目前仍處於社會轉型時期，而且這種轉型還遠未結束，未來中國社會的糾紛與矛盾仍將處於多發態勢。因此，應樹立一種促進社會和諧的糾紛解決觀，即構建何種糾紛解決體系、如何構建、以及如何評價這一個糾紛解決體系都要以形成良性的社會秩序，促進社會和諧為出發點與落腳點。為此，應強化四個制度建設：首先，堅持多元化的發展方向，但要從制度層面理順相關基本問題﹔其次，健全當事人主導糾紛解決的制度性保障﹔再次，增強解紛機制之間整體的協調性與聯動性﹔最后，應更重視國家能力的建設。