深化中国城市公用事业政府监管体系改革

吉林大学谢地主持完成的国家社会科学基金项目《中国城市公用事业政府监管体系研究》（项目批准号为：12AZD107），最终成果为同名研究报告。课题组成员有：刘佳丽、孔晓、郁秋艳、肖兴志、和军、尹竹、谢斯儒。

一 研究的目的和意义

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。落实到城市公用事业领域，其主要矛盾就是国家经济社会发展需要及人民对城市美好生活向往，与城市公用事业发展不平衡不充分之间的矛盾。由城市公用事业的技术经济特征所决定，政府监管在城市公用事业发展中扮演着重要角色。改革开放以来，我国城市公用事业取得长足发展，城市公用事业政府监管改革不断深化。同时，城市公用事业领域存在若干供给侧结构性矛盾，公用事业政府监管改革也存在碎片化问题，亟待通过全面深化改革加以解决。这是本项研究的基本背景。

该研究的目的，是在系统梳理已有研究文献的基础上，紧密结合我国公用事业监管实际，以提升政府监管质量、完善监管治理为核心，推进公用事业发展，使之既能够满足人民的公共服务需求，又有效促进经济增长，从而确立一种新的城市公用事业政府监管理念，建立健全政府监管体系。

二 成果的主要内容、重要观点及对策建议

基于上述研究背景和研究目的，该成果主要在以下几个方面深化了我国城市公用事业政府监管体系研究。

（一）城市公用事业监管体系改革研究分析框架

鉴于我国城市公用事业政府监管改革呈现碎片化的特点，单独从监管机构、监管立法或者是监管手段的设计已无法满足我国现阶段的监管需求，我国特有的国情和发展阶段更是决定了我们绝不能简单地照搬照抄国外公用事业监管理论。因此，立足本国国情，做好城市公用事业监管体系的“顶层设计”，对于推动公用事业发展，有效支撑城镇化进程，促进经济增长就具有了越来越重要的意义。

一般而言，公用事业政府监管体系包括监管目标体系、监管运行体系、监管评价体系等三个子体系，并依顺序形成正向反馈循环。应调适公用事业监管目标体系，完善监管运行体系，健全监管评价体系，及时评估公用事业运行效果和存在的问题，通过监管体系改革，培育公用事业发展新动能。在国内学者对监管制度、监管体制、监管机制“耦合”的基础上，我们提出，增加目标牵引和外部评价将减轻“耦合”难度，是深化城市公用事业监管体系改革的现实选择。特别是监管绩效评价体系的引入，包含了对监管的监管，使监管不再是终点而是螺旋上升中的一环，这是市场经济条件下监管改革的需要，是一种新的监管理念。

引入监管目标体系和监管绩效评价体系以后，可以形成一个有利于加快城市公用事业发展，以有效支撑或拉动经济增长的带有全程监管性质的公用事业监管体系，建立起包括监管目标体系、监管运行体系、监管评价体系三个子系统有机统一的公用事业政府监管体系理论分析框架。利用这个新的分析框架，有利于发现主要公用事业领域政府监管体系存在的问题，全面把握主要公用事业领域在经济社会发展中所处位置，评估主要公用事业领域发展动力的强弱及其与周边系统乃至更大系统的融洽程度。目标牵引如同“导航”，定期评价如同“体检”，同时，也将有利于实现对城市公用事业政府监管的监管，从而有利于完善政府监管治理，推进政府治理能力和治理体系的现代化。

（二）监管、公用事业发展与经济增长的实证分析

学界普遍认为，公用事业的供给水平和质量与经济增长之间有着密切的联系，一方面公用事业本身的产出和发展会直接带来国民财富（GDP）的积累和增加，同时公用事业的发展又奠定了其他经济活动发展的基础，公用事业的外溢效应和投资的乘数效应进一步推动经济的发展。但由于城市公用事业一般具有资本规模大、沉淀成本高、部分自然垄断性等特征，该领域是政府监管的传统领域，因此城市公用事业的发展在很大程度上也与政府监管质量有很大关系。该成果通过2004年至2015年的时间序列数据，构建城市公用事业固定资产投资和地区GDP之间的误差修正模型，从长期均衡和短期波动两个方面考察二者间的定量关系。基于对城市公用事业政府监管相关理论的分析研究，该成果选取全国31个省（区、市）（不包括港澳台地区）城市公用事业供给指标参数，最终建立因子函数模型、因子得分模型和样本排名模型三个数学模型。在广泛收集权威的官方统计数据的基础上，考察各项绩效指标对地方政府公用事业管理绩效的影响程度。

实证结果表明，城市公用事业的投资发展水平与经济增长有显著的正相关性，同时，通过对全国31个省（区、市）政府在城市公用事业领域监管有效性的定量衡量，总结发现监管绩效水平与地区经济发展水平呈现较强的规律性和相关性，进一步证明合理有序的公用事业监管体系有利于提升城市公用事业供给水平，从而正向作用于经济增长，促进经济发展；反之，相对滞后的监管会掣肘公用事业的发展，影响经济增长。该成果认为，提升政府在公用事业领域的监管质量，有利于改进公用事业产品和服务的供给水平，从而为经济和社会创造更有利的发展环境，推动经济发展。不同区域间公共事业发展水平存在差距，政府监管绩效也存在差异，亟待进一步提升监管的有效性，满足城镇化进程中公用事业增量和存量的发展需要。

（三）我国城市公用事业监管体系的现状及问题

城市公用事业监管体系的构建具有系统性，构成监管系统的元素相互作用，组织成复杂结构。如图1所示。

图1城市公用事业监管体系

为了更深入地分析城市公用事业监管体系存在的问题，有必要结合我国正在不断深化的供给侧结构性改革，集中分析我国城市公用事业在供给侧面临的主要结构性矛盾，进而分析城市公用事业监管体系面临的供给侧结构性矛盾。我国城市公用事业供给侧结构性矛盾表现在宏观、中观、微观等不同的层面，其根源是公用事业政府监管面临的供给侧结构性矛盾，集中表现为监管供给总量过剩和监管供给结构失衡：一是经济性监管的“越位”与社会性监管的“缺位”并存；二是监管机制、监管体制与监管法律制度供给均存在“短板”；三是城市公用事业政府监管改革缺乏协调性、系统性，政府监管运行体系内部结构性失衡；等等。与此相联系，我国城市公用事业政府监管的目标体系、监管运行体系、监管绩效评价体系均有待完善。上述分析、判断，对推动城市公用事业供给侧结构性改革，并把政府监管体系也纳入供给侧结构性改革范畴加以考量，加快建立健全我国城市公用事业政府监管体系，具有重要理论价值和现实意义。

为了更好地揭示我国城市公用事业政府监管体系的现状和问题，该成果从改革开放以来城市公用事业监管既有经验事实入手，分析了城市公用事业政府监管机制、体制、制度功能耦合不够、协同性不足等问题，揭示了城市公用事业监管体系的若干规律性问题，比如，监管机制调整要求监管体制、监管制度的适应性变化；监管制度、监管体制改革需要监管机制支撑；监管体制传动、整合监管机制和监管制度；等等。这对于认识我国城市公用事业政府监管规律具有重要理论价值。

（四）城市公用事业监管体系国际比较与借鉴

该成果对英国、美国、德国、法国、日本及我国香港地区公用事业监管体系、制度、机构及公众参与制度做了比较研究，提出若干借鉴意义：一是公用事业改革应服务于宏观经济目标；二是监管体系与经济增长归属于经济发展中的对立统一矛盾；三是法治现行保障监管改革的落实；四是避免监管手段目的化，特别是剖析了各国公用事业私有化负效应，如企业更注重短期利益，而忽视长期利益的发展；信息不透明带来的监管成本上升；五是监管机构独立与否会影响监管效率，应该从国情出发；六是公众参与制度不能照搬照抄，西方公众参与是社会生活的重要环节，我国可以借鉴，但由于公众自身的局限，不能代替专业研究、政治程序、管理制度，希望通过公众参与解决所有问题是不现实的，更要防止因公众参与引发矛盾等。

（五）深化城市公用事业监管体系改革的政策建议

该成果认为，建立健全城市公用事业政府监管体系，可以借鉴企业管理体系，通过“目标—运行—评价”的闭合上升循环，以目标的拉力与评价的推力，使监管摆脱原有的路径依赖，并朝着科学有效、可控有序的改革方向前进，增强监管制度、体制、机制的系统性、整体性与协同性。具体建议：一是兼顾公众利益、企业竞争和政府治理需要，尊重监管规律，科学制定公用事业政府监管目标；二是建立专业监管机构，增强监管体制的独立性，提高监管队伍专业化、现代化水平；三是监管制度安排应从完善监管向监管治理转变，法治先行，同时加强对监管者的监管，建立现代监管制度，实现监管治理；四是监管机制设计应有助于弥补公用事业短板促进城镇化发展，监管应当有利于增加城市公用事业投资；五是注重基础信息采集，加强城市公用事业统计监管能力建设，努力解决监管主体与监管客体之间信息不对称问题；六是建立健全城市公用事业监管第三方定期评价制度，发挥公用事业智库作用。

三 成果的价值

该成果的学术价值，一是通过2004年至2015年的时间序列数据，构建城市公用事业固定资产投资和地区GDP之间的误差修正模型，选取全国31个省（区、市）（不包括港澳台地区）城市公用事业供给指标参数，建立因子函数模型、因子得分模型和样本排名模型三个数学模型，在广泛收集权威的官方统计数据的基础上，考察各项绩效指标对地方政府公用事业监管绩效的影响程度，验证了政府监管质量与公有事业投资正相关、公有事业投资与经济增长绩效正相关。二是在既有的监管机制、体制、制度“耦合”研究的基础上，提出并构建了包括监管目标体系、监管运行体系、监管评价体系三个子系统的有机统一的公用事业政府监管体系，进而主张把提高政府监管质量的诉求，上升为政府治理能力和治理体系现代化，形成新的城市公用事业政府监管理念。三是从改革开放以来城市公用事业监管既有经验事实入手，分析了城市公用事业政府监管机制、体制、制度功能耦合不够、协同性不足等问题，揭示了城市公用事业监管体系的若干规律性问题，比如，监管机制调整要求监管体制、监管制度的适应性变化。

该成果的应用价值，一是结合我国正在不断深化的供给侧结构性改革，系统分析了我国城市公用事业在供给侧面临的主要结构性矛盾，进而分析城市公用事业监管体系面临的供给侧结构性矛盾。对推动城市公用事业供给侧结构性改革，并把政府监管体系也纳入供给侧结构性改革范畴加以考量，加快建立健全我国城市公用事业政府监管体系，具有重要的现实意义。二是借鉴企业管理体系，设计通过“目标—运行—评价”的闭合上升循环，以目标的拉力与评价的推力，使城市公用事业监管摆脱原有的路径依赖，朝着科学有效、可控有序的改革方向前进，增强监管制度、体制、机制的系统性、整体性与协同性。