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作者系國家社科基金重大專項課題“社會穩定風險及對策研究”課題組成員、華南理工大學教授
新冠肺炎疫情暴露出我國重大公共衛生風險預警和信息發布存在的漏洞，反映出當前公共衛生風險防控法律體系的短板與不足。對此，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調，“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系”。由此，有必要從立法角度賦予合適層級的地方政府啟動突發公共衛生事件“應急閥門”的緊急權限和相應權力，堵住疫情應急法律缺漏，推動構建新型公共衛生風險防控法律體系。
當前疫情應急法律體系中的短板
單災種應急體系難以發揮共通性資源。受部門立法、條線主管部門過多過細等管理體制因素的影響，《傳染病防治法》《防洪法》《防震減災法》這些專業法律文件，多是從處置單項突發事項出發，闡釋處置單項突發事項所需的資源要素及管理權限，相互之間缺乏整合和銜接。我國應急管理法治體系主要以《憲法》為依據、以《突發事件應對法》為核心、以相關法律法規為配套，實行單災種應急管理體系，即特定部門負責特定類型的災害和突發事件，例如應急管理部主要負責自然災害和事故災難，衛健委負責公共衛生事件，政法委負責社會安全事件。2018年黨和國家機構改革設立了專門的應急管理部，但如何在公共衛生事件和社會安全事件的應對中發揮作用，還需要在法律層面梳理清楚，並賦予專職的應急管理機構相應的職權，從而達到並發揮應急管理部門協調資源的能力，將救災經驗和物資儲備的效用發揮到最大化。
跨部門協調機制尚未達到有效協同。本次疫情顯現出跨部門協調的難題，暴露了決策體制中權責配置的結構性失衡。例如疫情信息傳遞與公開、物資調配、經濟生產與防控平衡等問題。按照《突發事件應對法》中關於應急管理體制的目標，是需要建設一個“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的管理體制。現實中，我國各地區之間、部門之間以及軍地之間的合作機制和應急協作規范制度不健全，缺乏標准化、模塊化的應急指揮組織規范。重大事故或災害，指揮體系通常涉及政府多個層級、軍隊系統和地方單位，協調成本和難度很大。如若在中央層面設立應急指揮部，必須要實現中央與地方的統一指揮，要有國家層面和省市層面的領導組成領導小組，規避信息不對稱、資源不匹配的體制弊端。尤其在危機管理領域，對決策體制和決策鏈條的探討始終是學者探討的焦點，也是應急管理體制優化的關鍵，但往往還是會出現職責交叉、權責脫節、貽誤救援時機的情況。因此，需要理清哪些領域需要中央統籌，哪些領域屬於屬地負責，哪些環節可以賦予地方機構臨機決斷、靈活施治，從而實現根據情況變化進行科學研判和精准施策。
應急法律文件之間缺乏系統性與整合性。現行應急法律文件之間系統性、整合性明顯不足。《憲法》規定的緊急狀態與傳染病防治法等有關應急規定無法順暢兼容﹔《突發事件應對法》與《傳染病防治法》之間在突發事件的預警、信息上報與發布、應急准備、應急處置和救援等方面的耦合度欠缺。各種法律適用的情形和賦予的權力跨度太大，缺少地方啟動“應急閥門”的適度權限和權力。一旦發生復合性突發事件，憲法層級與單行應急法律規定所設置的強制力程度存在權限落差，缺乏中間層級的銜接性情形，在法律適用和處置措施上可能存在沖突和分歧。可能導致危機始發地政府行使緊急權力的權限及處置資源存在模糊地帶，導致依法處置措施上的權衡與遲疑，容易延誤突發危機處置的最佳時機。傳染性疾病具有非常強的傳染性和致病性，對應急響應的時機要求很高。從《傳染病防治法》來看，確實是規定了隻能由國務院主管部門（或其授權地方政府相關部門）來發布疫情。但《突發事件應對法》第四十三條規定，地方政府在突發事件“即將發生或者發生的可能性增大時”可以發布預警。有學者提到目前除了台風預警外，很少有地方政府來行使這個權力。顯然在傳染病防治和突發公共事件應對的法律法規之間，存在銜接和兼容不充分的問題。
構建新型公共衛生風險防控法律體系的關鍵
強化公共衛生風險防控法律體系的頂層設計。公共衛生防控法律體系是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。需要立足具體國情，順應不同災種耦合性不斷強化的趨勢，突破公共衛生管理不同機構的部門界限，整合力量統一指揮，明晰公共衛生風險防控體系中不同機構的相應職責。應做好立法規劃，適時強化公共衛生風險綜合監測權限，根據全新的公共衛生防控需求，根據《立法法》的規定，依據法律規范效力等級，修訂相關法律體系，賦予專職的公共衛生機構相應的協調職權，突出公共衛生指揮機構的統籌協調、綜合防范和應急准備方面的職能，最大限度地整合共通性的公共衛生應急資源，全面構建衛健系統與地方政府相銜接、政府機構與行業企業相配套、市場資源與社會力量相協調的公共衛生防控法律體系。
賦予地方適當的公共衛生事務法定應急權限。衛生健康系統上下級之間更多是業務指導關系，與多層級政府協同及疫情事態的高效有效處置的具體要求之間，存在權限與資源方面的不匹配。然而，公共衛生風險防控任務艱巨，不同地域差別較大，地方層級承擔著更多的風險防控實踐工作，在推進統一高效的公共衛生防控體系的同時，需要做好相應的法律修訂，賦予地方相應的公共衛生事務法定應急權限，將公共衛生疫情信息的發布權授予一定層級的地方政府，提升公共衛生風險防控能力和治理制度的靈活性。鼓勵地方政府真實、及時、全面、准確、有效發布公共衛生風險防控信息，強化雙向的信息傳遞與發布機制，提升信息發布的權威性，用法律形式固定民眾特別是傳染病患者等向地方政府報告真實情況的責任。建立政府統一領導下有序、有效、適度的公眾參與機制，建立統一的預警和對外發布信息和緊急狀態宣告制度，強化對隱瞞、虛報信息的責任追究。
確保公共衛生應急資源協調方面的法律保障。跨部門、跨區域、跨層級配置公共衛生應急資源，是公共衛生風險防控的關鍵環節。應重新梳理公共衛生應急資源協調的法律規定，圍繞公共衛生的風險防控職責及防控程序，強化公共衛生應急資源協調方面的法律保障，賦予公共衛生機構更高的資源協調權限，掌控應急資源的儲備及需求狀況，強化應急管理的資源匹配效力，明確資源獲取要求，確保資源調配渠道的暢通以及應急資源獲取的及時性。與此同時，以法規制度的形式，細化應急資源聯動的方式，優化公共衛生風險防控標准化資源管理模式，規范公共衛生防控部門與其他機構的權責邊界與資源共享機制，堅持有序整合與布局合理相結合，完善跨部門的物資共享信息及渠道暢通，實現不同主體物資儲備的優勢互補，健全物資儲備的全流程管控優化，為重大公共衛生事件的風險防控提供有力的物資支撐。
來源：中國社會科學報
