站內搜索
站內搜索
作者系中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部主任、教授
習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，“要健全統一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容，按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、採儲結合、節約高效的原則，盡快健全相關工作機制和應急預案”。這是深刻總結應對重大突發事件特別是這次新冠肺炎疫情經驗教訓得出的重要結論，對完善國家應急管理體系具有重要指導意義。
應急物資保障是保証應急處置救援的基礎
應急物資是指突發事件應對過程中所需要的各類物資，在突發事件應急救援處置過程中發揮著極其重要的作用，是成功應對突發事件的重要保障。《突發事件應對法》第32條規定：“國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系。設區的市級以上人民政府和突發事件易發、多發地區的縣級人民政府應當建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度。縣級以上地方各級人民政府應當根據本地區的實際情況，與有關企業簽訂協議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產、供給。”
2003年以來，我國大力推進現代應急管理體系建設，取得了很大的成績。在此過程中，我國應急物資保障工作也有了很大的進步，為成功應對各類突發事件發揮了積極的作用。但是，隨著我國經濟社會的發展，各類突發事件頻繁發生，自然災害方面大災多發、多災並發，事故災難方面重特大事故時有發生，公共衛生方面的突發事件防控難度越來越大，社會安全方面既面臨傳統安全的威脅，也面臨非傳統安全的挑戰，而且各類突發事件的關聯性越來越強，單一事件往往會造成多領域、多地區的影響。隨著人民群眾生活水平的提高以及新媒體的出現，應急管理工作面臨更高要求、更大挑戰，現有的應急物資保障工作還不能很好地適應應急管理工作的新形勢、新要求。
應急物資保障仍存在突出問題
一是應急物資保障綜合能力難以適應形勢需要。常態化的綜合管理機制不健全，在我國應急物資分類管理的現狀下，各有關單位對於物資管理的目標、任務各不相同，物資儲備、庫點布局、能力建設等方面容易造成過剩和不足並存。資源共享不足，突發事件發生后，由於部門之間、軍地之間、地區之間缺乏信息溝通和資源共享，難以從整體上對應急物資數量和分布狀況准確掌握，影響物資保障的效率。應急物流能力不足，應急物資調配運輸指揮機制不健全，部分省市缺乏統一的運輸指揮調度機制，緊急情況下應急物資的裝卸、流轉效率較低，突發事件發生后缺少第一時間應對的必要物資和工具。
二是應急物資儲備體系亟待完善。儲備方式單一，目前我國應急物資儲備以實物儲備為主，合同儲備、事前協議等市場化儲備所佔比重較小，部分大型、特種應急救援裝備缺乏，應急物資儲備的種類、數量及保障的時效性都難以滿足突發事件需求。專用應急產品生產能力不足，專用應急產品在突發事件發生時作用巨大，但常態下市場需求波動性大、需求數量小，企業為規避經營風險不願意生產此類專用應急產品。社會化儲備薄弱，大多數企事業單位對應急物資儲備重視不夠，家庭應急物資儲備幾乎是空白。
三是應急物資保障社會協同亟待提高。一方面，應急物資供需渠道不暢。需求方面，各有關單位需求分散且不確定性強﹔供應方面，相關的生產企業繁多且中小微企業佔相當數量。需求方由於缺乏對社會各類資源系統性的梳理掌握，在緊急採購征用時往往出現資源太多找不准、稀缺資源找不到等情況﹔而供應方由於不了解需求，無法及時提供服務。另一方面，應急調用補償機制不完善。雖然《突發事件應對法》對征用補償提出了要求，但由於缺乏可操作的細則，特別是在各方或各級責任不清晰時，容易造成推諉扯皮或補償資金到位不及時等情況，影響了應急物資保障工作的順利開展，挫傷了企業參與突發事件應對的積極性。
四是應急物資保障科學化水平不足。應急物資保障缺乏輔助決策，突發事件發生后的物資需求往往基於經驗管理，事件類型、級別、氣候、階段等條件與應急物資種類、結構、標准、數量需求的關系尚未形成科學體系，往往造成供需錯位，導致不必要的浪費和損失。應急物資配備的標准化程度較低，雖然我國大多數應急物資都已實行了中央與地方兩級甚至多級應急物資儲備制度，但不同層級的各類物資的儲備品種和數量、儲備方式等，缺乏統一標准。高層樓宇、人員密集場所、緊急避難場所、突發不明傳染病疫情等應急物資配備標准要求不夠清晰。應急物資儲備缺乏科學評估，針對各類應急物資儲備的種類、規模、結構、布局，缺乏系統、全面、定期的評估。
完善應急物資保障體系的建議
堅持綜合協調與分類管理相結合。切實遵循“綜合協調，分類管理”的原則，不能偏廢。建立應急物資保障部門聯席會議制度，進一步明確和落實相關部門應急物資管理工作職責，定期研討、溝通、交流應急物資儲備、調運、補償等相關事宜。充分發揮國民經濟動員系統平時應急的功能，將國民經濟動員系統中通用物資部分納入應急物資保障體系中，加強應急信息資源整合，在突發事件應對中充分發揮各地動員中心積極作用，保障應急物資需求。推動應急物流發展，健全應急物資調度機制，按照規模適度、布局合理、保障有力、合理利用的原則，充分發揮社會力量，完善應急物流配套設施，提高應急物資裝卸、流轉效率。
形成多種儲備方式的應急物資儲備體系。綜合考慮我國突發事件發生規律和需求、應急物資屬性、可操作性和經濟性等因素，研究提出實物儲備、生產能力儲備、商業儲備、社會化儲備等多種存儲方式相結合的儲備體系。充分發揮市場作用，加強資金政策扶持和標准引導，促進各類儲備方式發展。建立和完善中央、地方應急物資儲備庫體系，形成國家、省、市、縣四級應急物資儲備網絡。鼓勵企事業單位、人員密集場所、家庭儲備相關應急物資，促進社會儲備成為應急物資儲備體系的重要組成。
推動應急物資保障的資源共享和供需銜接。建設國家應急物資保障數據服務平台，整合各應急物資管理部門的信息資源，搭建使用單位與應急物資生產、銷售企業的供需平台，實現與國家應急平台的對接，為各地區和有關部門提供應急物資保障的綜合性服務，促進應急物資信息資源共享。完善應急物資征用補償機制，根據突發事件等級、發生區域等情況，確定補償主體，明確分擔比例，使應急物資征用工作有章可循、有法可依，鼓勵生產企業、經營單位、組織團體等參與應急物資共享。建立部門間、地區間的應急物資保障快速互助機制，最大程度地提升應急物資保障效率，提高國家資源的整體利用率，並研究建立與之相適應的國家財政統一結算方式。
提升應急物資保障的科學化水平。開展應急物資需求預測研究，通過重大突發事件風險評估、典型突發事件場景分析等方法，建立典型突發事件與所需物資的關系、基准應急保障等模型，為突發事件應急物資保障提供決策支持。推進應急物資儲運標准化，適時開展應急物資儲備相關法規、規范、標准的研究制定，借鑒國外經驗，推進應急物資集裝單元化儲運能力建設。建立全國應急物資儲備綜合評估制度，根據我國突發事件綜合風險評估和區域特點等，結合突發事件的實際處置情況，建立對應急物資儲備的時空、種類、布局、方式等進行評估的制度，提高應急物資儲備的科學化水平。
