城镇化是中国现代化进程中的一个基本问题。党的十八大报告多处提及转变经济发展方式，将积极推进城镇化作为加快转变经济发展方式的主攻方向之一。笔者认为，在我国经济下行压力发生深刻变化的新形势下，深入研讨城镇化科学发展的问题，具有重大理论意义和实践价值。

现行城镇化模式的不足

近年来，中国经济所取得的发展奇迹，与城镇化的推进有密切联系。但应当看到，地方政府依然根据土地要素来推动城镇化与发展本地经济。

现实中，地方政府将征收得来的土地按一定比例进行商业与住宅用地的高价使用权转让，同时划出一定比例的土地用于工业开发区建设，以低价格工业用地来吸引外来投资商，工业用地价格低于土地的征用成本价甚至零成本。上述城镇化模式在以下方面值得反思：其一，地方政府强力介入土地要素市场，扰乱了经济规律，助推了城市住宅价格快速上涨，导致经济发展方式的不可持续；其二，以土地金融为手段推动本地经济增长，势必使地方债务风险累积起来；其三，以城镇土地面积增长为表现形式的城镇化速度超过了以人口增长为表现形式的城镇化速度，导致了城镇化的“虚胖”；其四，流动人口在快速城镇化过程中获益较少，不利于社会和谐稳定。

推进城镇化须考量两个因素

当前，在推进城镇化建设方面取得了巨大成就，但是不可忽视我国城镇化进程中存在的两大实际情况。

从产业结构来看，以制造业为主导的中国产业结构较为低端。在目前的经济增长中制造业吸纳的就业数量、创造的GDP与自身生产效率直接决定了从业人员的工资福利水平。我们将制造业分为出口与内销企业两类，其中又将出口企业按其出口密度分为0—25%、25%—50%、50%—75%、75%—100%等四类。据有关统计，从就业企业数量来看，出口密度0—25%的出口企业占7.4%，其余各类企业占92.6%，其中被认为是加工贸易、出口密度在75%—100%的企业占13%。从就业量来看，出口密度0—25%的出口企业占8.5%，其余各类企业占91.5%，而后者的就业人员中半数以上是流动人口。从企业生产效率来看，0-25%的出口企业生产效率最高，75%—100%的出口企业与内销企业的生产效率最低。因此，大部分制造业的生产效率并不高，由此决定了大部分从业人员的工资不可能维持在一个较高水平。

从农村家庭收入与人口年龄结构来看，正能量正在递减。从农村家庭收入的构成来看，家庭成员中的年轻一代（20—39岁）在外打工收入与年长一代（50—65岁）在农村务农收入各占50%，这两者收入之和正好将目前中国农村生活水平维持在“温饱之上、小康之下”的区间内，两种收入来源中任何一项缺失都将对农民的生活与农村稳定产生重要影响。有学者发现，从2004年起，以农村劳动力转移进入城镇非农部门就业为驱动力、改善经济增长质量的制度红利不再明显，或者说，通过劳动力转移带动经济增长的潜力已经不大了。

呼唤城镇化模式创新

差距就是潜力，未来几十年最大的发展潜力在城镇化。以上现实表明，要想真正推动经济发展方式转变，就必须创新城镇化模式。

地方政府逐步退出土地市场。从源头上看，地方政府对土地市场垄断及有悖于市场规律的配置难辞其咎。因此，调整政府间以GDP为核心的考核体系，逐渐改变地方政府在土地供给市场上的垄断地位，才能从根本上求得经济社会的可持续发展。

用人口城镇化取代土地城镇化。流动人口逐渐融入城市生活是人口城镇化的主要特征，表现为不断扩大流动人口的社会保障覆盖面、夯实经济增长的内需基础。从内容上看，这不仅仅是提高流动人口在医疗、养老、子女教育等方面的社会保障条件，更主要的是满足流动人口最基本的居住需求。对于流动人口在医疗、养老、教育、住房等方面的社会保障支出，政府转移支付的额度应该与地方已经吸收流动人口的数量挂钩；同时，对于建设用地指标在各省之间的分配，也应与地方已吸收流动人口数量挂钩。

慎重推进土地流转。目前土地价值高的区位，多数位于大型城市的郊区或者沿海地区，如果贸然推动这一区位的土地流转，必将导致原有的收入分配不公状况更加突出。更为重要的是，大量资本下乡很可能造成农村家庭丧失稳定的农业经营收入。在城市就业机会不足、产业工资不高的情况下，这种急速的土地流转相当程度上会打破当前农村和谐稳定的局面。而只有在城市廉租房已经大量建成并对流动人口开放、其他社会保障均已到位，同时家庭成员的非农收入能维持其在城市基本“体面”生活的情况下，资本下乡的前提才是成立的。

将现有富余工业用地存量转化为住宅用地。现行城镇化模式中，许多地方工业用地的供应面积与住宅用地面积之比达到2:1，导致了大量的工业用地浪费、滥占滥用现象。在不影响工业生产的条件下，我们完全可以“切出”一部分工业用地存量，变更为住宅用地。具体来说，可以先变更这一部分土地使用权的属性，再依照当年工业用地协议价与同地段商住用地的招标拍卖价格，补交两者之差价部分，最后依照当年招标拍卖价格与现阶段的商住用地的招标拍卖价格，对两者之间的增值部分征收高额的土地增值税。

（作者为国家社科基金重大项目“新型城市化视角下的经济发展方式转变研究”首席专家、复旦大学教授）