党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出“建立健全防止利益冲突制度”，这是在中央文件中首次正式提出防止利益冲突问题，对我们党的反腐倡廉理论与实践具有重要的意义。防止利益冲突，也为我们开展廉政风险防控工作提供了一个新的视角。

廉政风险的两种表现

从总体上说，廉政风险有两种表现形式。

一是公职人员在行使公权中产生腐败行为的可能性。这是从微观层面来说的。这种情况普遍而客观地存在于任何掌握公共权力的部门和个人。腐败行为与公共权力相伴相生，每个掌握公共权力的公职人员都存在滥用权力、以权谋私的可能，因而每个权力岗位都存在着廉政风险。如果不注意防范，不采取有力的措施，不制定有效的制度，这种风险将会变为现实。如果措施得当，防范有力，则可以把这种廉政风险控制在未发状态，从而能有效预防腐败行为的产生。

二是对腐败行为遏制不力或无法遏制造成腐败现象不断滋长蔓延的可能性。这是从宏观层面来说的。腐败问题如果不能得到有效遏制，个别问题与局部问题久治不愈，愈演愈烈，就会成为全局性的问题，将使党的廉洁形象和执政地位受到严重损害，这也是一种廉政风险。

应该说，这两种廉政风险在党政机关和公职人员中都存在着。这就是反腐倡廉建设具有长期性、复杂性和艰巨性的原因。

利益冲突是廉政风险产生的根本动因

廉政风险是如何产生的?笔者认为，利益冲突的存在是廉政风险产生的根本动因。

一方面，利益冲突是客观长期存在的。

在行使公权的过程中，公职人员如果对私人利益和公共利益的冲突处置不当，自身的利益需求在各种诱惑下有可能被过度激发，甚至恶性扭曲膨胀，就会促使其以权谋私，走上腐败犯罪道路。不论古今中外，都是如此。

社会主义初级阶段的基本国情决定了我国生产力发展水平还不够发达，物质财富还不够充足。在这种情况下，物质利益的社会分配必然存在着许多不够协调不够平衡的问题，加上某些干部管理能力和领导经验的欠缺，更加重了利益分配不公平不合理的问题，也成为诱发某些公职人员心理失衡，不能正确处理私人利益与公共利益的关系，导致违法违纪和侵吞公利的腐败行为发生的重要原因。

我国从计划经济转向实行社会主义市场经济，社会价值导向在某些方面发生了重大变化。市场经济需要经营者追求资本投入收益回报的最大化，市场经济的竞争性客观上造成人们千方百计用各种手段创造各种条件使自己处于竞争的最有利地位。在市场经济法制不健全、监管不到位的情况下，一些人可能用各种非法手段去谋求私利的最大化。这类问题也同样影响到政府的公职人员。公职人员有可能滥用公权、损公肥私、谋取私利。

中国文化中重人情轻法治的传统思想，对公职人员的依法行政造成不利影响。公职人员在行使公权的过程中有可能放弃原则，偏离公平公正，为自己的亲人、朋友、身边工作人员，以及自己的上级、同事和下级谋取利益。

另一方面，腐败的实质是以权谋私非法得利。

所有的腐败都源于对利益的不合法追求和谋取。腐败的现象有多种形式，不管是经济腐败还是政治腐败，都是以非法的手段为本人或他人谋取不正当利益，使公共利益和他人利益受到损害。腐败现象的实质就是以权谋私、损公利私、化公为私、损人利己。

私利和公利的冲突客观存在于公权行使的过程中，这对公职人员是一种严峻的考验。如果公职人员廉政意识欠缺，加上权力过于集中，而防控的制度又不够健全，党内外监督又不够有力，就可能使公职人员在利益冲突面前失去正确的原则，作出错误的选择，使公利让位于私利，使利益冲突激化，廉政风险从可能变成现实。

所以，利益冲突是廉政风险产生的根本动因。抓住了这个根本动因，我们也就抓住了廉政风险防控的关键问题。通过分析廉政风险点上可能产生的利益冲突，建立起相应的严密的防范制度，才有可能使公职人员利用职权追求非法利益的欲望没有实现的空间和条件。

防止利益冲突是廉政风险防控的基础性工作

廉政风险防控的基础性工作，是防止利益冲突。通过防止利益冲突来防控廉政风险，笔者认为需要采取以下措施——

规范权力运行。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，对防止利益冲突、防控廉政风险具有重要的意义。要明确规定各类权力岗位的权、责、利，科学界定各种权力运用的原则、内容和基本要求，在权力启动和运用过程中防范各种滥用、乱用和干预现象。同时，要规范权力运行流程，使权力在公开和透明的情况下阳光运作，保障人民群众对权力运行的全程监督。

建立健全防止利益冲突的各项法律法规制度。目前我国关于防止利益冲突的规定散见于反腐倡廉的各项规定之中，我们应进一步总结反腐倡廉的经验教训，研究新形势下防止利益冲突的特点与规律，逐步制定各种防止利益冲突的法律法规制度。首先，对公职人员的有关廉政要求要进一步提升到制度与法律的高度。对廉政准则中关于禁止领导干部经商办企业、兼职取酬、从事有偿中介活动、离职或者退休后从业限制，禁止领导干部个人干预和插手市场经济活动的规定等有关利益冲突的限制性规定，提升到制度和法律的层面，以强化规定的强制性和权威性。其次，要针对重点岗位、重点领域、重点环节，分行业、分部门、分职级进行逐一梳理，查找可能产生利益冲突的廉政风险点，制定相关具体制度和规定，把防止利益冲突落实到各个具体权力主体、权力岗位、权力运行环节中。最后，要制定严厉的惩戒制度，使公职人员不敢轻易以身试法。

加强监督。有效的监督是防止利益冲突的重要手段，也是防范廉政风险的必要条件。对公职人员权力运行、薪金收入、财富增长等要实行有效的监督。其一，要充分发挥现有监督机制的作用，发挥好人大、政协、纪检监察机构、司法机关的监督作用。其二，要扩大社会监督，充分发挥民间反腐力量的作用，扩大人民政治参与，建设民主政治，尽最大可能缩小利益冲突的空间。其三，要解决监督的虚化和泛化问题，增强监督的针对性、具体性和实效性。

提高公职人员素质。防止利益冲突，防范廉政风险，既要靠制度，也要靠公职人员的自觉性。这种自觉性来源于公职人员的基本政治素质、道德素质和反腐能力。要加强廉政教育，增强公职人员的宗旨意识和法纪观念，筑牢反腐倡廉的思想防线，在整个社会形成浓厚的廉政文化氛围;加强中华民族传统美德教育，使公职人员能够艰苦奋斗、敬业奉献，守住道德的底线，抵御住各种诱惑;要把思想教育与解决具体困难相结合，合理确定公职人员的收入水平，使他们在工作上、生活上无后顾之忧，减少利益冲突发生的可能性。

优化利益配置。腐败行为的发生与社会利益配置的不合理性密切相关，不合理性越大，腐败行为就越容易发生。所以，在经济发展和社会进步的同时，要科学合理配置好各方利益，兼顾好中央与地方、政府与群众、部门与部门、眼前与长远、局部与全局等各方面的利益，使利益冲突的空间不断缩小。首先，要认真研究市场经济条件下社会利益配置的科学性和合理性问题，兼顾各方面各群体的正当利益要求，使各种合法利益得以保护和实现。其次，要注意利益调整的及时性、合法性问题，根据社会发展的实际情况，依法依规对原有的利益格局进行相应的调整，促进社会公平和谐。最后，要加强利益监督的权威性、有效性，使利益冲突的防范更加全面有力及时有效。

(作者系福建省委教育工委常务副书记，福建省教育厅党组副书记、副厅长，教授，博士生导师)

来源：检察日报，2011年10月11日，第7版