梳理城中村生成及存在发展的理论逻辑，并在此基础上探求城中村改制与改造的实践逻辑，是让已经“污名化”的、具有“类贫民窟”特点的城中村，转型为“现代城市社区”的必由之路。城中村改造，无论是政府主导还是市场主导，大规模的推倒重建都值得反思。树立综合性与渐进式的改造理念，建构主要利益相关者的良性互动机制，是成功改造的基本。

　　我国市场化改革以来，社区在新条件下成为重新组织人们生活、实现基层治理的重要载体。城中村之形成、维系及运作，与该宏大的社会背景相关。城中村是城市化中形成的特殊社区，与城市“流动人口聚居区”、“非正式移民聚居区”基本同义。城中村“外来”与“本土”的混合与矛盾冲突，体现在社区各层面，如空间结构的异化、阶层结构的底层化、居住主体的“无主体意识”化、本土居民利益共同体化等等，所有这些“软件”与“硬件”的结构及问题，都呈现为系统性特点，并给社区治理与发展带来种种影响或困扰。理清城中村生成与存在的发展逻辑，在此基础上建构改制与改造的合理对策，是已被“污名化”的城中村“流动人口聚居区”转型为“现代城市社区”的必由路径。

　　城中村：“类贫民窟”式的流动人口聚居区

　　联合国居住规划署把城市贫民窟界定为，“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”，而另一援引比较多的是巴西地理统计局的界定，即拥有50户以上人家、房屋建筑无序、不具备主要公共设施与服务的聚居区。据此相比照，城中村就其存在状态、特点与功能而言，基本可理解为我国城市化中的贫民窟“替代品”，或称之为“类贫民窟”。国外发展中国家，景观性质与社会性质同时具备的城市贫民窟很普遍，这主要与农民进城、乡村人口大量移居城市有关。规模化乡村人口进入城市，往往会把乡村贫困以城市化方式转移并“带到”城里，并形成庞大的贫困阶层。其聚居区实际是把群体性的阶层贫困，集中安置到特定地理空间中，使之在拥有社会性内涵的同时，还往往外化为空间结构问题。

　　城中村就其重要社会属性而言，它实际代表一种不为城市社会主流价值所认可的经济社会形态。因此，有研究者认为，城中村是城市“社会—经济的塌陷带”，是“市民社会中的农民村”，①是“城市社会中的农村社区”。②还有学者把城中村置于经济全球化、世界城市体系以及中国经济社会转型的背景中去考查，认为城中村是我国社会分化、居住分化以及由此而致的城市社会空间分异的结果，是市场经济作用的必然体现，并由此指出，这种流动人口聚居区具有长期性与合理性。③更有研究认为，农民进城提高了我国城市化水平，但也势必增加城市贫困人口，因此，城市贫民窟是城市化进程中必然要经历的“社会阶梯”。④这些研究与判断出于不同角度，也不乏略显武断的结论，但都内含城中村自发性的生成逻辑。城中村正是在自发市场化过程中，演化为非正式的、具有自身经济社会特征的、有一定自我平衡能力的流动人口聚居区。而其形成与演化的整个过程，始终体现为自发性逻辑，缺乏必要公共理性介入。

　　首先，城市低收入流动人口的居住选择中，必然提出廉租屋需求。国外城市贫民窟研究认为，贫民窟本质上是与城市化密切相关的经济概念，并在关于贫民窟形成的解释中，认为是理性经济人出于利益最大化的考虑而选择性地进行迁移的结果。我国城市化中的人口地域流动，也是以进城农民（俗称农民工）为主，该群体从同质性很强的计划体制中“裂变”出来，拥有诸多影响居住选择的经济共同点，如：第一，普遍的低收入。“中国经济是典型劳动剩余经济”，⑤进城农民工以谋生赢利为主要目的、自发从事各种经济活动，⑥但人力、经济与社会资本均处劣势，游离职场边缘，只能从事报酬低下的工作。而在影响居住选择的所有变量中，收入最关键。第二，居高的城市生活成本。户籍作为城市人口“过滤”机制，不公平地把先赋性户籍确定为分享城市资源与利益的标准，相当于将流动人口排除在利益分享圈外，增加了其城市生活的相关成本。第三，压缩性的生活消费。以农民工为主体的流动人口不仅在城乡间循环流动，而且在农民与市民身份间循环流动，形成特殊生命周期（life cycle），⑦体现在流动方式上，也表现出规律性双向回流特点，⑧难以真正在心理与行为上认同城市，并制约了他们“城市性”的发育。⑨暂时性与缺乏持久性的生活预期，难免压缩他们在城市生活中的许多支出，居住上亦不例外。而居住选择的低成本偏向，再与市场化下的居住空间集聚与分化相结合，为城中村“类贫民窟”的生成提供了条件。

　　其次，城市正式廉租屋严重缺位，相应需求只能依赖非正式市场。各国城市化中，伴随大批农民进城与新劳工阶层的出现，住宅短缺几乎成为该时期共同面对的问题。并且，就发达国家历史看，高速城市化时期，低收入阶层居住问题需政府强有力地介入去解决。现代城市是资源要素高度密聚的社会经济体，土地资源稀缺、价值高昂，若遵循一般市场逻辑、而不是由垄断了土地一级市场的政府让利，适应流动人口需要的廉租屋开发经营则无利可图。我国转型期政府，完善的公共福利“生产”与“供给”机制远没有建立，无法满足流动人口的公共服务，包括廉租屋需求。如当今的城市住房制度与政策，客观上受行政区为核算单位的财政制度制约，外来人口公共服务资源由地方财政承担，地方政府往往把重点放在有户籍的“官方城市贫困阶层”上，而将更大群体的“非官方城市贫困阶层”排除在外，⑩也并没有积极性去解决流动人口居住问题。正规房地产市场对低收入者的排斥、政府政策性住房对非户籍人口的排斥，这些因素的共同作用，实际就把廉租屋供给推给了城市非正式市场。

　　第三，城中村流动人口聚居区的自发形成，还与城市化农民利益机制的作用有关。城中村多由城市边缘区的村庄直接演化而来。而城市边缘的村庄，在土地利用、社会特征、人口特征等方面都有自己的特点，是城市化中变化最大也最敏感的区域。{11}这些区域的城市化，与城中村的形成密切相关。城市边缘村庄“城市性”的生长，往往会滚动性地带来各种经济利益，如区位与土地价值的提升、新兴产业的发展等等。在这些因素共同作用下，人们的经济理性意识空前觉醒，追求经济利益的冲动力，往往超过社会制度与管制的约束力。如农村宅基地制度下，大量理性化农民容易突破已有各种限制，以私宅形式大量向城市推出廉租屋，并以此为载体，建构出流动人口集中居住生活区。

　　城中村非正式廉租屋以规模化与市场化的方式推出，恰好又具有暂时维系多方利益均衡的效果。对城中村本土居民而言，廉租屋带来的租金收益，正是该失地农民群体进入城市生活的基本物质来源；对流动人口而言，这种低成本的城市生活区，也正是其脆弱的经济能力能够承担的；对政府而言，缺位的正式廉租屋供给职能有了民间化替代渠道。当然，城中村这种由多方利益主体营造出的自平衡体系，又在相当程度上强化了自身的“类贫民窟”化。

　　城中村：利益共同体与基层治理单元

　　前述不难发现，从我国城市化大背景看下去，就现有城市化资源配置的机制而言，城中村有其存在的合理性根据，它不仅具有自身动力系统，同时还与城市系统处于不断的能量交换中，并因此发挥自身作为城市流动人口聚居区的核心功能。城中村在以这种独特方式输送自己的城市功能时，获得了自身的多重社区规定性。其中的“类贫民窟”属性，主要是相对流动人口聚居区而言的。然而，作为自成系统的城市经济社会实体，就其他重要社区属性看，城中村还有作为本土居民利益共同体、城市基层治理单元的社区属性。

　　具体而言，如果从本土居民角度看，城中村是与城市化农民的利益共同体形式相联系的。城中村之形成、维系与发展，关键动力在于城市化农民对切身利益的追求与推动。虽然在城中村人口结构中，外来流动人口是主体，但在区域权力与经济社会结构中，本土居民仍然占据绝对优势。原村庄在城市化、非农化中，伴随传统农业经济的撤退与非农经济的日益兴旺，逐渐建构起以物业租赁为主的、具有相当可持续发展后劲的经济体，社区在此基础上重新组织起来，并形成新型利益共同体。城中村以区域组织化与共同体方式，为城市化居民利益提供庇护，并准备着彻底融入城市的条件。这在城市化农民的组织资源、利益保护机制均十分稀缺的背景下，尤为难得。

　　如果从区域治理角度看，城中村又以城市基层自组织的治理单元而存在。由于城中村利益共同体在变异中的再组织，整个社区场域逻辑也因此获得延伸。即使在撤村转制以后，社区往往仍以转制公司为中心，延续着传统社区共同体的种种行动逻辑，也因此，作为基层治理单元的社区机制，同样在社区变迁中获得延伸，且在实践中分担着大量城市基层社会的治理职能，特别是异常繁重的流动人口管理职能。可以说，社区在建构自己经济社会能力的同时，也建构了区域公权力的运作能力，并独具效果。如城中村所建构的、与一般社区不同的治理规则与模式，诸如拟家长制的治理、利益关联型的治理，等等，这些都为城市治理与秩序化贡献着不可或缺的基础推动力。

　　由城市边缘村庄向城市流动人口聚居区的转变、从传统农业村庄向物业租赁为主的经济方式转变、利益共同体在变异条件下的再组织、新型社区治理模式的建构与作为基层治理单元而参与城市治理，等等，所有这些均表明，城中村无论在与城市经济社会的互动与适应中，还是在城市化农民多层面利益的保护与争取中，或者是在新型基层城市社区的治理中，都深具过渡性价值。正是在这些意义上可以说，城中村是我国城市化的特殊社会空间与社区实体。

　　城中村：改制的实践逻辑

　　所谓城中村改制，主要是关于城中村“软环境”的系统性变迁。改制特指已完成城市化或城市化程度很高的城中村，通过政府参与的制度变迁，把集体经济转为公司制运作的经济、把村民委员会转制为社区居民委员会、把农村户籍人口转制为城市户籍人口的过程。改制的目的是，通过区域社会经济制度与体制的改变，推进区域进一步的城市化。其中，公司化建制更具实质性意义，是为解决集体经济的后续发展、以及与现代市场经济接轨而专门设计的；而社区居民委员会建制，是为解决原村民转为新市民后的组织管理与服务、以及实现与城市基层管理体制接轨而专门设计的。

　　政府撤村改制与集体经济公司化是带有明确“条件”的。政府为实现自己认定的改制理念与促进自身权力在基层顺畅运作，改革方案中贯彻了这样的指导思想，即通过拆解村集体经济与村社区原捆绑关系，以集体经济公司化来“剥离”原由村承担的诸多社会行政职能，并移交到其他相关职能组织，特别是新组建的社区居委会。政府认为，这既可给后续经济发展插上“翅膀”，还可让声名欠佳的城中村管理置于更直接的市政、特别是街道办事处的管理与监督之下，以此达到制度变迁的最佳效果。改制中，就城中村而言，籍此还可以节省“办”社区的资源与成本。然而，撤村改制中出现的最大“非预期后果”是，产生新的改制公司“办”社区现象。改制后，除经济事务比重明显强化外，城中村仍然承担与履行着大量区域行政社会事务。

　　改制后，改制公司与“办”社区之间是如何内在地关联起来呢？首先，“社区性”是改制公司的重要属性，并尤其体现在改制初期，这是改制公司“办”社区的主要缘由。改制公司是由原农村村庄集体经济演化而来，受这一特殊历史条件制约，公司成员与社区成员身份具有相当高的重叠性，公司利益与社区成员利益亦具有高度同一性，因此，公司“办”社区容易获得公司的高度认同。或者换言之，改制公司“办”社区与公司现行产权关系密切相关。当公司产权所有者与社区成员、公司利益与社区成员利益高度重合时，公司就随时都有“办”社区的冲动。其次，与其他公司不同，改制公司的所有发展资源几乎都与所在社区相关，社区资源同时就是改制公司的资源与发展的依赖。公司的发展，特别是公司的经济效益，很大程度上就取决于社区。再则，改制公司“办”社区还有特殊的历史文化根据。在城中村利益共同体及集体行动逻辑的延续性脉络中，公司“办”社区具有人们认知中的天然合理性。究其深刻根源，正如斯科特（Scott,J.C）所言，小农不是纯粹经济单位，更承担着村落社区的社会义务和责任，在伦理化经济组织中，其经济关系兼具市场与非市场导向的双重内涵。{12}

　　并且，城中村改制公司“办”社区还内含某些特殊优势，包括公司与社区的切身利益关联、能够充分利用“地方性知识”与社区社会资本，等等。基于改制公司本身的特性，以下制度与政策思路值得考虑：第一，无论在理论还是实践中，不必一味强调改制公司行政社会职能的“剥离”，相反，可以选择性地让改制公司承担某些“办”社区的职能。第二，改制公司在承担社区性事务时，需消耗大量资源与成本，政府税费征收上应当给予优惠，这样，才不致根本上伤及城中村利益。第三，改制公司的治理，不能以其“办”社区的某些合理性来否定或改变公司权责关系的基本框架，因为那样会扭曲公司应有性质，并最终阻碍公司与社区和谐发展。

　　城中村：改造的实践逻辑

　　所谓城中村改造，主要是城中村“硬环境”的改变，是关于区域物理空间结构的优化与调整。典型城中村空间形态有其自身特点，主要有：第一，非理性的空间形态。经过理性筹划的标准城市空间，有诸如建筑密度、容积率、绿化率、公共配套等系列量化指标的要求，因此，空间结构与功能具有合乎理性的排列与安置。城中村空间格局在传统路径依赖下自发演化而来，往往呈现为杂乱无序的非理性状态。第二，公共空间及设施严重匮乏。在城中村整体空间结构中，公共空间及设施的低质残缺性与私人空间及物品的相对高质丰富性，形成了区域内部突出矛盾现象。如不具有明确个人产权而属公共性质的土地，其开发利用程度及效率，一般都比较低下，而私人产权性质比较强的，如宅基地，不仅利用程度与效率非常高，甚至还往往因过度开发利用，而形成对公共空间的超强度“挤压”，以导致区域空间结构的极度失调。第三，“孤岛”式城市空间形态。与之前两点因素直接相关，在整个城市空间系统中，城中村以非理性、非标准化空间形态存在，构成孤立与“另类”的城市景观。

　　就现代城市系统及其要素的高度有机性特点，以及区域空间结构所具有的基础性影响而言，城中村独特的空间存在方式，对城市经济社会自然会诱发连锁效应，特别是引发许多消极社会效应，因而，城中村改造是大势所趋。然而，改造虽然主要涉及空间结构变迁，但由于空间结构中嵌入了大量社会经济关系，特别是复杂利益关系，而利益关系的改变，注定是艰难的社会变迁。诸多研究均显示，流动人口对城市生活成本、特别是经济成本甚为敏感，尤其依赖如城中村这样的低成本聚居区。经过多年发展，城中村与流动人口之间，建立了相对稳固的生活联系，并形成群体性生活形态。或者说，城中村流动人口聚集区，体现的是居住主体的基本生活逻辑。城中村改造自然需要尊重这一事实，并以此为出发点与最终落脚点。

　　实践中的城中村改造，主要有政府主导与市场主导之分。在政府仍是“全能型”角色下，城中村改造是许多政府工作的“重头戏”。并且，就理论意义上，改造需贯彻公共资源公平配置的基本原则，因此，也离不开最具权威公共机构的政府“在场”。但政府主导的改造，往往与政府政绩的评价标准有关，一般热衷于“形象工程”与具有GDP效应的项目。在城市空间中，所谓“全球化”空间、“市民化”空间与“乡村化”空间都同时并存的格局下，城中村浓厚的“乡村化”空间色彩，与其他城市空间形成强烈反差，容易成为政府难以容忍的政绩“污点”。同时，城市土地由过去福利型的配置，早已转变为效益型的配置，经济效益成为政府工作核心指标。而本真意义上，政府虽是城市改造中不可替代的角色，但并非经济利益主体，否则，改造中的公共利益就难以体现。

　　而市场主导的城中村改造，又另有自身的实践逻辑。随着城市与城中村土地价值的急剧提升，在经济利益驱动下，开发商越来越广泛地进入到城中村改造领域，并成为当下城中村改造的主要参与者。但是，市场化的改造，反映的是资本运作逻辑，虽有化解改造资金来源的特效，但又带来其他系列问题，特别是在追求经济利益最大化的同时，往往难以顾及社会人文效益。实际上，城中村改造成功与否，更大程度上取决于社区综合效益的实现。

　　我国政府主导与市场主导的城中村改造，实际运作中往往都呈现出极端复杂性特点，并容易以牺牲弱势群体利益为代价。鉴于此，理想意义上，城中村改造应是慢时耗过程。政府与市场大拆大建式的改造，改变的不仅是区域景观，更是特定人群的城市生存体系。就实践可行性看，有意识地缓行城中村改造，把改造置于小规模与逐渐推进中，会有助于城市协调发展。在有关城市的探讨中，美国社会学家简·雅各布斯（Jacobs，J.）的“城市多样性”与“城市功能多样性”思想影响甚巨，甚至已发展为当代城市更新、特别是旧城改造的重要理论基础。城中村改造，无论是政府主导还是市场主导，大规模的推倒重建，其基本理念与做法都值得反思。树立综合性与渐进式改造理念，建构主要利益相关者的良性互动机制，是成功改造的基本。为此，在城中村改造中，培育大量基础性的社会条件，显得非常必要。（作者为华南师范大学政行学院教授、国家社科基金项目《从“流动人口聚居区”向“现代城市社区”的转型——城中村治理研究》负责人；本文系该项目研究成果的部分内容，项目编号：07BSH014）

　　注释

　　①阎小培等：“快速城市化地区城乡关系协调研究”，《城市规划》，2004年第3期。

　　②吴晓：“城市中的农村社区”，《城市规划》，2001年第12期。

　　③魏立华等：“中国经济发达地区非正式移民聚居区——‘城中村’的形成与演进”，《管理世界》，2005年第8期。

　　④陈慧，毛蔚：“城市化进程中城市贫民窟的国际经验比较”，《改革与战略》，2006年第1期。

　　⑤王汉生，刘世定等：“‘浙江村’，中国农民进入城市的一种独特方式”，《社会学研究》，1997年第1期。

　　⑥吴维平，王汉生：“寄居大都市，京沪两地流动人口住房现状分析”，《社会学研究》，2002年第2期。

　　⑦李强：《农民工与中国社会分层》，北京：社会科学文献出版社，2004年。

　　⑧李家祥：“进城农民逆向回流及对中国城市化进程的影响”，《求实》，2007年第1期。

　　⑨wirth.L.Urbanism,As a Way of Life,Ameirican Journal of Sociology.44,1938,pp.1-24.

　　⑩wang,Y.P.,Houseing Reform and Its Impact on the Urban Poor in China, Houseing studies.15(6),2000,pp.845-864.

　　{11}轩明飞：“‘边缘区’城市化的困境与反思”，《思想战线》，2005年第1期。

　　{12}［美］斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，上海：译林出版社，2000年，第7、43页。