浙江财经学院王俊豪教授主持完成的国家社会科学基金项目“我国城市公用事业民营化与管制政策研究”（项目批准号为10BGL101），最终成果为同名研究报告。2012年1月经同行专家鉴定，以优秀等级结项。课题组成员:王建明、周小梅、李云雁。

　　一、研究目的和意义

　　城市公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。城市公用事业是我国经济体制改革相对滞后的领域，在20世纪90年代末新世纪初才开始重视对这一领域实行以民营化为主要内容的改革，经过十多年的改革，改革的成效如何？在改革过程中产生了哪些问题？怎样推进并规范这一领域的改革？这些都是需要研究的重要实践问题。

　　这项成果在国家住房和城乡建设部的支持下，对31个省级建设厅（局）、391个城市的公用事业主管部门和1917家城市公用企业（其中，城市水务企业976家，城市燃气企业609家，城市垃圾处理企业332家）进行了问卷调查，并赴部分典型城市作了实地调研，掌握了大量第一手资料。这项成果正是基于这种大规模的城市公用事业调查研究，对城市公用事业民营化的成效和问题有了较为客观的评价，在此基础上，提出了深化城市公用事业民营化改革、加强政府有效管制的基本政策思路与具体政策措施，可为政府有关部门科学地制定城市公用事业民营化改革政策提供理论依据与实证资料。

　　二、主要内容

　　1．城市公用事业民营化的内涵、范围、特点等基本问题研究。对这些目前还存在一定争议的基本问题作系统梳理和探讨，为这项成果的研究明确了目标对象。

　　2．分析经济发达国家城市公用事业民营化的经验教训。先期改革的经济发达国家在城市公用事业民营化的动因、过程和形式、民营化的绩效评价和管制政策的制定与实施等方面已积累了一定经验，但也有不少教训，这项成果通过对其分析研究，从中借鉴一些有利于我国城市公用事业民营化建设的经验教训。

　　3．建立评价体系，对我国城市公用事业民营化实践进行评价研究。这项成果通过建立评价体系对我国城市公用事业民营化的绩效进行了客观评价，并发现其中存在的主要问题，进而据此对我国城市公用事业民营化的发展历程和现状做出基本判断。

　　4．深化我国城市公用事业民营化的政策研究。这项成果在前期研究的基础上，根据自然垄断性、外部性、公益性等技术经济特征将城市公用事业分为若干类型，根据可竞争性和政府的可控性等因素将同一类型的城市公用事业又分为不同的业务领域，提出我国城市公用事业分类、分阶段民营化的政策思路和具体政策措施。

　　5．我国城市公用事业管制政策研究。这项成果运用新兴的管制经济学理论，系统研究与城市公用事业民营化相关的政府管制政策，倡导政府运用激励性管制手段，规范民营企业的市场行为，促进企业提高效率，并使企业目标尽可能符合社会公共利益目标。

　　6．我国城市公用事业分行业的民营化与管制政策研究。这项成果在理论研究和实证分析的基础上，对我国的城市水务、管道燃气和垃圾处理这些典型公用行业做了专题研究，并且设计了更具针对性的深化民营化改革及政府管制的政策。

　　三、重要观点

　　1．城市公用事业的民营化不等同于私有化。“民营”是一个与“政府直接经营”（或称“官营”）相对应的概念，在生产资料国有的条件下，也可以实行“国有民营”，“民营”与生产资料所有制没有必然联系，“民营”不等于“私有”，民营化不等于“私有化”。从我国城市公用事业民营化实践看，最普遍的形式是对城市公用事业实行特许经营，如果是对城市政府所有的公用事业实行特许经营，即使新的经营者是私人企业，也只是“国有民营”；如果是对某一城市公用事业的新项目（如污水处理厂）实行特许经营，特许经营期满后，其资产无偿归城市政府所有，然后由城市政府实行新一轮的特许经营，这种经营方式便是“国有民营”。因此，作为我国城市公用事业民营化主要形式的特许经营，应该属于“民营化”，而不是“私有化”。这种经营方式为深化城市公用事业民营化改革提供了重要的理论基础。

　　2．城市公用事业民营化要求有一个完整的法规政策体系为依据。为保证城市公用事业民营化的有效性，必须要有相应的法规政策为依据。但我国城市公用事业民营化的法规政策还落后于改革实践，现有的法规政策只是从总体上鼓励民营企业进入新的投资领域，缺乏城市公用事业民营化的针对性。目前，许多民营企业还难以真正进入在政策层面已开放的城市公用事业领域。这说明城市公用事业民营化的法规政策，需要有相应的“实施细则”，形成从国家到地方、从法律法规到具体政策的法规政策体系，方能取得预期的政策效果。

　　3．市场结构重组是城市公用事业实行民营化的基础。在一个完全垄断的城市，公用行业由一家垂直一体化经营的垄断企业主导的情况下，新企业很难进入，即使能够进入，也难以同原有垄断企业开展公平竞争。因为垄断企业可以通过在自然垄断性业务和竞争性业务间采取交叉补贴战略，以掠夺性定价方式把新进入的竞争对手驱逐出去。为破解这一难题，需要对城市公用行业实行市场结构重组，实现自然垄断性业务与竞争性业务相分离的政策。

　　4．分类民营化政策是城市公用事业改革的现实选择。城市公用事业是由多种不同类型的具体城市公用行业组成的，民营企业可进入无网络型城市公用事业和网络型城市公用事业中的竞争性业务领域，成为这些行业和业务领域的经营主体；国有企业主要分布在网络型城市公用事业中的自然垄断业务领域，但即使在这一领域，也可吸收民营企业参股，形成以国有企业为主体的混合所有制企业。这样做可以放大国有资本的功能，既有利于提高国有经济的控制力，也有利于发挥民间资本的积极作用。

　　5．城市公用事业民营化需要加强城市政府责任。城市公用事业民营化只是改变了城市公用产品提供的方式，即由原来的政府（国有企业）直接提供转变为由市场（民营企业）提供。但城市公用事业的特点决定了城市政府在城市公用事业建设和发展中具有不可推卸的重要责任。城市公用事业民营化后，并不能减少政府责任，在许多方面反而需要加强政府责任。具体来看，政府的主要责任包括：制定与实施城市公用事业民营化法规政策和发展规划的责任、城市基础设施的投资责任、维护社会公众利益的责任、安全保障和应付突发事件的责任、对特殊群体和特殊事件的政策性补贴责任、实行有效政府管制的责任等。

　　6．民营化和促进竞争是我国城市公用事业改革的两大主题。单纯国有经济内部的竞争不能实现市场经济体制下的高效率竞争，而单纯的民营化也不能从根本上促进效率，促进竞争与民营化是共同推进城市公用事业改革的两个轮子。这是因为，市场经济是多种所有制经济，城市公用事业中的国有企业也将是混合所有制企业。因此，原有国有企业之间的竞争是同一国家所有制下的竞争，不能实现市场经济中的高效率竞争。而单纯的民营化只能将国有城市公用事业转变为民营城市公用事业，不能形成竞争性市场结构，不能促进效率提升。只有将促进竞争与民营化相结合，才能实现高效率的竞争，提高城市公用事业的效率，并使消费者分享效率提高的利益。

　　7．城市公用事业的民营化需要有效的政府管制政策的支持。国有制与管制具有一定的替代关系，城市公用事业民营化客观上需要政府制定科学的管制政策，以规范民营企业的行为，维护社会公共利益。事实上，我国城市公用事业民营化已取得了一定的成效，但也暴露出由于缺乏与民营化相适应的有效政府管制，所以价格上涨过快、公共利益受到损害等问题，在少数城市甚至出现了国有资产流失和腐败、政府缺乏应有的责任和控制力等负面效应。这在相当程度上影响了城市公用事业民营化的成效。因此，为深化并规范城市公用事业民营化，迫切需要建立与社会主义市场经济相适应的管制体制，对城市公用事业实行有效管制。

　　四、学术价值和应用价值

　　这项成果根据我国城市公用事业民营化实践，有针对性地对民营化与政府管制的一些基本问题进行了理论研究，为政府科学地制定城市公用事业民营化与管制政策提供了理论支持和实证资料。同时，这项成果涉及政府管制经济学、产业经济学、公共管理学等学科理论，并结合我国的改革需要与实践，对这些理论做出了一定的创新，这将丰富并推动相关理论的发展。