随着我国保障房建设的大规模推进，实际操作中的问题也不断出现。例如，谁为投资主体？如何筹措建设资金？怎样平衡保障房的种类？保障房与租赁市场是何种关系？就全国而言，迫切需要进行保障房体系顶层制度再设计。

　　突出政府的投资主体地位

　　目前我国的住房价格远远超过普通居民购买力，开发商享受的高回报使得税收优惠对其没有足够的吸引力，这也是国内大型开发商不愿介入保障房建设的根本原因。在我国保障房建设中，以政府为主体，带动社会投入，并逐步以货币化补贴取代实物性补贴应是一个长期的战略选择。现阶段应特别突出政府的投资主体地位，只有当房地产调控达到目标、开发商回报达到社会平均利润水平的前提下，社会投入与货币化补贴才有可能成为现实的政策选择。

　　多渠道筹集建设资金

　　从现有制度看，10%的土地出让金是保障房建设唯一的合法资金来源。但在房地产调控周期下，土地出让金将逐步减少，而让地方政府动用公积金建设保障房也存在争议。同时，商业银行面对风险大、回报低的保障房项目明显缺乏积极性，且目前的贷款政策也限制了商业银行全面介入保障房建设。因此，需要重新进行政策设计，主要有以下可选路径。

　　1.对于豪华性、投资性住房开征存量住房税。相比土地出让金，住房税更具有稳定、持续、转移支付的功能。从法理角度看，对豪华、奢侈型消费征收特别消费税，体现的是社会转移支付的公平原则，是对其过度占用社会资源的一种补偿。

　　2.加强金融工具创新。目前城市投资债券已经有了一定的规模，而发行保障房建设债券则忧虑很多，主要是保障房还款保证问题。考虑到将来我国住房存量税的开征，长期贴现住房存量税完全可以覆盖保障房建设债券。另外，对于地方发行的债券和各类城市投资债，规定一定比例专项投入保障房建设，也是一个现实的选择。

　　3.运用税收调节杠杆鼓励社会资本投入。可行的办法是设立保障房发展建设基金，利用税收杠杆鼓励社会资本间接介入保障房建设，鼓励社会（个人、企业）捐赠并予以应税抵扣。

　　4.利用商业资本扩大保障房建设。美国的经验是制定“包容性规划”，即任何商业性住宅建设都配建一定比例（15%—25%）的社会性、慈善性住宅，作为规划许可的组成部分。这样可以减少集中建设大规模保障房带来的衍生社会问题，如教育、医疗、就业、犯罪等，同时也可以利用商业资本扩大保障性住房规模。

　　以产权属性公用为前提确定保障房种类

　　目前我国各地保障房种类千差万别，主要有经济适用房、限价商品房和廉租房，分别对应不同的保障对象。从保障房的根本含义及其法理依据而言，仅有公租房和廉租房属于保障性住房范畴，而带有产权交易性质并会产生资产交易价差的住房只是商品房的一种衍生形式。在过去几年中，我国各地大力发展的经济适用房和限价房，虽然在某种程度上减轻了地方政府的投入压力，但其“双轨制”运行带来的不公平也一直为人诟病。如果能够确立保障房属性为公用，那么保障房体系的保障对象就非常清晰，未来就只应有廉租房和公租房两类保障房存在。前者是社会最低生活水平线下人群的住房保障，后者是低收入人群住房保障。因此，我国保障性住房只能保障公民基本住房权利，不能保障公民产权权利获得。在现实政策操作上，应考虑将在建的经济适用房并轨进入公共租赁住房和廉租房体系，并尽量扩大廉租房建设的资金投入，突出廉租房作为保障房体系的中心地位。

　　加强住房租赁市场规制

　　除了政府的公共投入外，一个良好的、多层次的住房保障体系还必须依靠住房市场规制，特别是租赁市场的建设与管制。然而，目前我国住房租赁市场是完全没有管制的“自由契约”形式，产权人的议价能力远远大于承租人，从而造成了租赁关系不稳定、随意涨价等问题，这就大大压制了私人租赁市场作为保障性住房体系补充的职能。因此，应从以下两方面加强住房租赁市场规制。

　　1.稳定租房契约。我国的住房租赁合同基本以一年为限，承租人面临巨大的不稳定性。德国的经验是，一旦签订住房租赁合同，承租人就事实上获得了隐性的永久续租权，在不违反租赁条款约定内容时，只有当产权所有人能够向法庭证明自住需求和出售时才可以解除租赁关系，且必须提前6个月告知。这样的租赁契约管制，最大程度地保护了承租人的权利，这也是德国住房租赁市场发达的根本制度保障。

　　2.稳定租金价格。目前我国租赁市场的关键症结，一是大量空置投资性住房没有投入租赁市场，二是租金价格持续上涨给租赁者带来经济压力。德国的经验是，政府指导性地确定城市租金价格上限，其定价依据是承租人家庭平均收入的30%，超过指导租金价格20%则出租人违法。我国可借鉴德国的经验制定住房租赁指导价格。

　　（作者为国家社科基金《成果要报》撰稿人、华东师范大学教授）