【要报要点】本期《要报》提出，改革开放以来我国煤矿安全事故高发频仍，其深层原因在于煤矿系统“国家—市场—社会”三者之间的结构性失衡和“权力—资本—劳动”三者之间的结构性失衡，即呈现“强市场—弱制度—弱社会”、“强权力—强资本—弱劳动”的格局。因此，遏制矿难高发频仍势头，关键在于调整安全结构，加强安全法治、安全民主、安全公正和安全文化建设，促进安全发展。

　　一、我国煤矿安全事故发生的总体特征

　　1．我国矿难发生与西方发达国家矿难发生的规律有所不同。纵观发达国家工业化进程，矿难发生同经济社会发展之间呈现出“倒U型”曲线规律，即经济不发达时期，矿难较少；经济高速增长时期，也是矿难高发频仍的时期（“高发”即一次性事故死亡人数多，“频仍”即事故起数多）；经济发达后，矿难事故明显减少（发达国家的经验一般是人均GDP在3000美元后下降更迅速，事故趋向于零）。但是，各国情况又有所不同。新中国成立60年来，矿难发生所呈现的则是“多重M型”或波浪型曲线特征，而不完全同于英美发达国家的“倒U型”曲线。我国矿难死亡人数先后在1960年和1989年出现两个“峰值”，这与我国特殊历史时期有关。但总体上看，我国矿难的发生始终与经济增长、与政府究竟是强调“安全第一”还是“生产挂帅”的指导思想、与相关政策设计及执行是密切相关的。

　　2．改革开放前后矿难中死亡人数的绝对量和相对量大有不同。从矿难死亡总人数看，改革开放后30年是改革开放前30年的2.5倍多，矿难起数也在上升。这表明，随着市场化条件下经济加速发展、能源需求加大，国家煤矿生产政策从“紧”到“松”发生变化，即八十年代初期提出“有水快流”思想和九十年代初推行“煤价放开”政策，因而矿难总量上升。与此同时，从矿难相对量看，百万吨死亡率尤其是亿元GDP死亡率则快速下降。这表明，经济发展、煤炭产量增加并非矿难高发频仍的决定因素，也反映出国家安全监管政策从“紧”下的好转效果。

　　需要指出的是，尽管近两三年矿难总量和相对量均在下降，但矿难发生的深层动因依然存在，宏观上反映着经济与社会的不协调，具体讲则反映着经济增长、煤炭生产加速同社会建设、基本安全建设之间的不协调。

　　二、改革开放以来我国矿难高发频仍的主要原因

　　1.“国家—市场—社会”三者之间的结构性失衡，煤矿系统呈现“强市场—弱制度—弱社会”格局。具体来说，可从以下三个方面分析：

　　第一，煤炭市场需求非常强劲。我国一直是以煤炭为主的能源消费大国。今后煤炭市场需求较长时期不会疲软，煤矿生产形势仍然趋紧，安全工作的潜在压力仍然很大。当然，市场需求不断扩大是矿难发生的重要原因，但不是全部原因或决定性因素。

　　第二，安全生产制度长期处于“不适”、“虚强”状态。主要涉及三方面制度安排：一是涉及煤矿所有制和产权问题。20世纪80年代初，“有水快流”思想引发民私营矿疯狂崛起。由于小煤窑无法进行充分的安全投入，矿难主要发生在小煤窑领域。而在目前市场需求旺盛情况下，全部关闭小煤窑也会带来一个新的问题，即对大煤矿造成“需求挤压”，导致大矿“加班加点”、“超能超产”等，同样会掀起新一轮矿难高峰。二是涉及煤矿生产与安全监管之间的问题。长期以来，煤矿系统推行生产与安全监管并举的“全能”模式，既当“运动员”，又当“裁判员”，因而无法真正监管；九十年代后，随着市场需求趋旺，“煤炭资本”崛起，“官商勾结”变本加厉，即便煤矿安全条件不达标，同样会得到批准上马生产，因此事故发生的几率提高。2000年后，从生产系统分立出来的安监体系，如何扭转“官煤秩序”则首当其冲；目前来看，不仅仅是安监制度是否“真有”的问题，而是“真强”（执法强度）的问题。三是基本安全保障制度缺失或执行不力。与发达国家比较，长期以来我国煤矿安全生产领域里那些具有劳动保护性的、经济性的或技术性的、管理性的基本安全保障制度，如生产安全基金、矿工补助标准、农民矿工培训、安全处罚成本、应急救援制度和机制等，有的残缺不全，有的标准过低，约束力不强，这直接增加了矿难发生的几率。

　　第三，社会建设较为滞后。长期以来的城乡二元分割在市场化条件下，更加导致收入差距拉大和就业结构的非均衡性“双二元”化（城乡结构、体制内—体制外），因此农村低端剩余劳动力（年龄大、文化技能低）成为进入煤矿的廉价劳动力，卖命为生、事故不断成为可能，“完全市场化就业”并没有带来繁荣和稳定。在安全维权组织结构中，除了煤矿内部中间阶层缺失外，还表现在安全维权的社会中间组织、安全评价中介机构等严重缺乏，工会组织在矿工安全维权方面职能多为缺位，安全的权利文化没有成型，因而矿难高发频仍的潜在动因始终难以消除。

　　2.“权力—资本—劳动”三者之间的结构性失衡，煤矿系统呈现“强权力—强资本—弱劳动”格局。“国家—市场—社会”的结构性失衡只是矿难发生的表层原因，与之密切相关的“权力—资本—劳动”的结构性失衡则是深层原因。

　　第一，在市场化转型条件下，权力、资本、劳动三者日益分化。政府官员、煤矿企业主、矿工三者同时成为利益主体，有着自身的利益诉求，利益、地位层化，形成了煤矿生产领域的三大主要阶层。政府官员手握公共权力，对资源、机会、资本、知识、劳动等有较强的支配性；煤矿企业主手握强大的资本，可以购置资源、租赁权力、雇佣劳动，甚至购买黑势力；而矿工则依靠自身劳动维续生存和后代发展。

　　第二，煤矿系统中权力和资本很容易结合。“煤炭资本”日益崛起甚至于成为一种垄断性的资源力量，能够控制和左右煤矿系统乃至当地社会关系的建构。一旦地方政府和政府官员的经济理性膨胀，在权力制约机制缺失或失效的情况下，“权力—资本”的关系极有可能“结盟”，因而经济利益最大化、“权力资本化”、“资本权力化”现象在煤矿系统很容易实现。

　　第三，矿工地位日益下降，劳动安全得不到有效保护。在市场化转型过程中，“工人老大哥”转型到了社会底层，公共权力也不再像计划时期那样庇护劳动，工人（包括农民矿工）成为“断了线的风筝”，生命安全很难保障。尤其那些民私营煤矿安全投入、安全保障在地方经济理性追逐中，多数无法达到安全标准。矿工的生命日夜暴露在这些危险的生产环境之中。这种庞大的社会底层的安全权益如果没有强大的组织、制度和机制来保障，矿难高发频仍难免。

　　3.煤矿系统的内部结构变迁滞后于或反向于外部结构变迁。伴随着经济加速发展，城乡结构、就业结构也在加速变迁，但煤矿系统内部的制度结构、阶层结构等方面的变迁却滞后于外部的市场发展，甚至与整个社会结构反向变迁，同样诱致矿难高发频仍。比如，在市场化条件下，整个煤矿系统阶层结构单一，典型地表现为“两头大、中间小”的“工”字型结构：上层资本强大（背后还有官员、打手），底层人数众多，而中间的专业技术人才严重流失。这与整个社会“橄榄型”的阶层结构发展趋势刚好相反。煤矿系统缺乏强大的中间阶层，其结果是安全技术、安全维权无法保障。

　　三、通过调整安全结构有效治理矿难的对策建议

　　与西方发达国家比较，目前我国煤矿安全生产尚处于初级“安全建设”时期，还没有进入高级的“安全发展”时期。“安全建设”本质上是一种“安全结构”调整，主要是安全生产的体制机制（法治、民主、公正、保障）建设，这是基础性的工作。

　　1．大力调整经济结构和能源消费结构，以缓解煤矿安全生产工作的压力。开发新能源、替代能源，发展循环经济、低碳经济等，都有助于缓解煤炭生产的压力。

　　2．强化政府的安全监管职能，加强法制建设和执行力，推进“安全法治”。迈开大步、排除阻力，逐步推进大型煤业集团组建（目前山西进行了大组合，应允许安全条件较好的民企介入），果断关闭非法煤矿、整顿违法违规煤矿。政府作为安全生产的监督主体，需要理顺监督的行政体制、完善监督的法规体系、强化监督的行政效能、提升安监队伍素质、优化安监队伍结构；同时构建科学合理、训练有素、硬件充足、反应迅速、有效救护的应急救援体系和机制（政府与民间机构可以多管齐下）。在生产安全制度和安全许可制度方面，提高安全成本的门槛，严格煤矿准入标准。

　　3．调整城乡结构、就业结构、收入分配结构和阶层关系，保障底层矿工的安全权益，促进“安全公正”。加快城乡结构调整，推进农民工自由择业。制定相关制度和措施，保障煤矿从业者的就业标准、工资福利待遇标准等，严格督促煤矿企业主执行安全生产标准，限制煤矿资本上层对底层矿工的经济剥夺和安全侵害行为。督促煤矿企业或社会组织对矿工进行安全知识技能培训，力争在全国范围内统一设立和严格执行矿工安全培训制度，统一颁发培训证书，确保矿工在各煤矿之间自由流动就业。加大工程技术人员的引进和使用，继续强化煤矿与高校间的学生“对口单招”政策，不断提高煤业、煤矿中间阶层比重，提升安全素质和维权意识。

　　4．加强社会建设及安全文化建设，保障公民安全参与权利，力促“安全民主”。在政策上支持、放开和推进相关的安全技术、安全咨询、安全评估、安全教培等社会中介组织的建设。善于组织和运用学术力量和学术资源服务于生产安全，加大安全生产科技工程、安全社会科学研究的力度，尤其要加快推进“数字化矿山”建设。在全社会加强安全文化建设，促使安全（生产）的“权力文化”向安全（生产）的“权利文化”过渡。加强各级各类安全维权组织建设。