【要报要点】取消农业税以来，我国农村经济社会发展活力进一步激发，广大农民在全面建设小康社会道路上步伐加快、足音铿锵。但还应看到，取消农业税也不可避免地引发了一些新情况新问题，农村改革发展任务依然艰巨。本期《要报》提出，“后农业税”时代的农村改革发展，既涉及农村生产关系调整，也触及农村上层建筑变革，需要把握好政府、市场、农民的关系，统筹兼顾，稳步推进。

　　一、取消农业税后我国农村出现的新情况新问题

　　农业税作为最古老的税种，天然地维持着政府、市场、农民之间的关系，发挥着一种“自动调节器”的作用。取消农业税后，这一“链条”被中断，由相对“均衡”变为“不均衡”，引发了一些新情况、新问题。

　　1.事权与财权不相匹配，农村综合改革难以启动。一方面，取消农业税后，基层财政收入渠道变窄，收支矛盾加剧，基层财政陷入困境。尽管中央通过转移支付等各种方式尽力弥补，但也只是勉强填补“吃饭财政”的缺口。另一方面，农村综合改革处于无法支付“改革成本”的窘境。为减少财政支出的压力，缓解取消农业税后的财政困境，具有取消农业税配套性质的农村综合改革提上了日程。然而，已是“吃饭财政”的乡镇政府，根本无力支付“改革成本”，农村综合改革基本上处于停滞状态。

　　2.乡镇政府职能转换迟缓，乡村治理陷入危机。取消农业税，从根本上改变了国家与农民的关系和县乡的行为逻辑，县乡政府由取消农业税前的“收益最大化”转变为取消农业税后的“风险最小化”，主要表现便是对乡村事务的“不作为”，使乡村治理陷入了危机，阻碍了乡镇政府的职能转变。改革开放以来，地方政府特别是县乡政府的经济职能大于社会职能和政治职能，随着市场化改革的深入，这一运行机制尚未从根本上改变。寄希望于取消农业税而实现乡镇政府职能转向“公共化”倾向的设想，在“财政困境”及“不作为”的阻碍下难以实现。

　　3.公共产品供给欠缺，农村公共事业令人忧虑。取消农业税前，农村公共产品的供给一直延续着“政府+农民”的模式，主要由国家税收，各种统筹提留以及土地承包费，各种行政事业性收费、集资、摊派、罚款，义务工和积累工等组成。取消农业税后，在公共财政背景下，政府成为农村公共产品的提供主体，尤其是基层政府承担着农村公共产品供给的主要责任。然而，取消农业税加剧了基层财政的困难，乡镇政府在没有足够能力维持农村原有公共产品供给的情况下，面对不断增大的农村公共产品需求，更加力不从心。

　　4.农民负担由政府转向市场、显性转向隐性。农业税取消后，表面上看农民似乎没有了负担，然而政策运行多年来的实际情况却是，农民负担出现了由政府转向市场、显性转向隐性的现象。一方面，农民负担更多地转嫁到流通领域，如化肥、农药、种子等农资价格的大幅上涨，直接导致了农民虽无税但增产却不增收的现象。另一方面，农民教育、医疗的重负不可能在短期内彻底解决，取消农业税的成果很可能被抵消。

　　5.土地纠纷增多，农村土地集中和流转处于“两难”境地。土地既是农民最基本的生产资料，又是农民最重要和最可靠的生存保障，是农村长期稳定的基础。取消农业税后，土地重新成为农户争夺的热点，农民对土地的态度实现了从“惜地”到“弃地”再到“惜地”的回归。随着农业税的取消及粮食直补、良种补贴等惠农政策的落实，农民种田的效益比以往有所提高，许多原来弃地的农户现在纷纷要地种粮，由此引发新一轮土地纠纷。同时，土地集中与流转也存在着矛盾，一方面适应生产力发展、科技进步，需要集中土地，另一方面取消农业税、实行农村补贴的“比较利益”，加剧了土地流转的困难。

　　6.纳税意识淡化，农民丧失“博弈”权力。政府要求农民缴纳农业税，农民则会对政府提出服务要求以及意见建议，这样就构成了政府与农民的“博弈”关系，交纳农业税便成了农民在博弈过程中获得权利的“砝码”。然而，取消农业税，一方面使农民淡化了纳税意识，没有了履行国家义务的约束，另一方面使农民丧失了享受权利的凭借，从而降低了基层政府回应群众的需求以及建设和发展的主动性，增加了对上级政府的依赖。

　　7.“普惠式”的补贴方式产生了递减效应。取消农业税后，各级政府发放了一系列农业补贴，如粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机购置补贴等。这些补贴短期内使从事农业生产的农民得到了实惠，但这种“普惠式”的资金分配方式，使资金的使用较为分散，对于单一农户似乎呈现了正效应，然而纵观整体的农业经济形势却出现了效应的递减。

　　二、应对“后农业税”时代农村新情况新问题的建议

　　“后农业税”时代的农村改革发展，既涉及农村生产关系调整，也触及农村上层建筑变革。城乡“二元”结构、“三农”问题将是我们长期面临的一个难题。化解这一矛盾是一个复杂的系统工程，需要把握好政府、市场、农民的关系，统筹兼顾，稳步推进。

　　1.加快政府职能的转换。按照“有所为、有所不为”的原则，科学界定政府与市场的作用边界。凡是通过市场机制能解决的就交给市场，政府重点进入市场失灵或缺陷的领域，充分发挥市场配置资源的基础性作用，防止政府过多干预、过多包揽。

　　2.改进现行的政府考核体系。树立科学的发展观、政绩观，推行绿色GDP核算体系，避免不顾实际条件而出现的层层下达指标和任务的做法，切实使基层政府从“考核经济”、“干部经济”中走出来。

　　3.完善政府间财政关系。合理划分各级政府间的事权和支出责任，按照公共产品受益性原理，科学构建事权与财权相匹配的政府间财政关系。尽快研究出台《政府间财政关系法》，以法律形式规范政府间事权范围。完善现行的财政转移支付制度，增加一般性转移支付，压缩整合专项转移支付，取消税收返还，制定《财政转移支付法》。适当降低中央财政的集中度，同时积极推进新一轮税制改革，赋予地方政府必要的税权和稳定的税基。

　　4.稳步推进农村综合改革。农村综合改革是一项长期的任务，应本着量力而行的原则，充分试点、稳步推进，不搞“一刀切”。当前和今后一个时期，应在稳定农村义务教育经费保障机制改革成果的基础上，稳妥推进乡镇机构优化、职能转化，积极探索符合县乡实际的财政体制。

　　5.重构农村公共产品供给机制。一是科学界定农村公共产品，明确农村公共产品供给主体的职责，适当增加中央和地方政府对农村公共产品的投入。二是在供给主体、资金来源和供给方式上，改变传统的完全依靠政府来提供公共产品的供给模式，实现多主体、多渠道和多方式并存的供给模式。三是改革和完善财政管理体制，加快相关配套改革。四是改革和创新农村行政管理制度，完善农村公共产品供给的决策、执行与监督机制。五是建立农民公共产品需求表达机制，充分尊重广大农民的需求意愿，保证农村公共产品供给的有效性。

　　6.有序推进土地流转制度改革。在稳定现行农村土地承包政策长期不变的前提下，适应社会化大生产、城市化进程等方面的实践发展，积极探索土地股份制改造，试行土地公司化改革，有序流转农村土地资源，避免“小农经济”的简单回归。

　　7.重视提高农民素质。我国是一个拥有8亿农民的大国，通过减少农民数量相应增加农民人均土地数量，会对城市化、生态环境产生巨大的压力。从长远来看，“农民”转化为“市民”需要一个过程。当前，应立足于农村现有土地资源，通过实施农业产业化等战略，不断提高农业劳动生产力，并通过教育、培训、示范等方式，全方位提高农民素质，发挥其在农业生产、流通中的主力军作用。