自1999年我国步入人口老龄化社会以来，老龄化快速发展且呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。当前我国失能和半失能老年人约有3300万，他们普遍生活不能自理，不同程度地需要专门的生活照料、康复护理、紧急救援等护理照料服务。然而当前我国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%，农村留守老人约有4000万，城乡家庭养老条件明显不足，且康复护理、紧急救援等这些专业性较强的服务通常只能由专业的养老机构来提供。随着社会老龄化程度的提高，养老机构在社会化养老体系中的支撑作用日益凸显。“十二五”规划纲要和《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》的发布，进一步明确了我国养老机构的发展方向，为我国社会化养老服务体系的建设奠定了更加坚实的政策基础。

　　养老机构服务与社会需求错位

　　与国际经验、我国政府的规划及广大民众的现实需求相比，当前我国养老机构的发展还存在一些突出问题。

　　一是养老机构的总量严重不足。按照国际平均标准，每千名老人占有养老床位数为50张，日本、德国等养老服务比较发达的国家每千名老人占有养老床位数达到70张。而当前我国每千名老人实际拥有养老床位数约17.7张，拥有率仅为1.77%。这一比例不仅低于国际平均标准，甚至也低于巴西等发展中国家2%—3%的水平，离我国“十二五”规划纲要提出的每千名老人占有养老床位数达到30张的目标仍存在一定差距。

　　二是养老机构提供的服务和社会的养老需求错位。我国现有的大部分养老机构由于政策环境、自身能力等原因，往往只接收有生活自理能力的老人，对最急需养老机构提供服务的失能老人反而拒之门外。这一现象违背了我国社会化养老体系的发展目标。

　　三是合理规划和资源整合力度不够，养老机构对居家和社区养老的支撑作用难以实现。当前，我国的养老机构为失能、半失能的老年人提供生活照料、康复护理、紧急救援等专门服务的水平总体上较低，且与家庭和社区也缺乏联动、合作的有效机制，普遍难以对社区和居家养老提供专业、有力的支持。

　　投入结构不合理致养老服务体系建设滞后

　　上述问题的存在，一方面是因为我国老龄化规模大且发展速度快，客观上对全社会带来了巨大的养老压力；另一方面则是更深层次的政策、市场和社会方面的原因。

　　其一，在政策层面，政府在建立养老机构上投入总量不足，投入结构不合理。新中国成立以来，我国公办养老机构的定位以“救济补缺”为主，收养对象以“三无”和“五保”老人为主；在服务内容上，则是“以集中供养为主”；所需经费由政府财政拨付，但投入非常有限。而社会力量在养老领域的作用长期被边缘化，得不到政府支持，发展相对缓慢，养老服务体系建设严重滞后。另外，投入结构不合理，有限的公共资源没有得到有效配置。长期以来，公办养老机构由政府“直属、直管、直办”，缺乏竞争意识，管理效率低下，服务水平偏低。而一些民办养老机构虽然具有灵活高效、竞争意识强等特点，但无论在资金、政策还是管理上，都缺乏相应支持。

　　其二，在市场层面，行业规范和标准不健全，市场监管薄弱，专业人才缺乏。首先，在老人身体状况评估、养老护理工作和养老院管理等方面的标准和规范不完善，难以切实保证养老机构的服务质量以及老人的权益，也给养老机构自身的经营带来了困难和风险。其次，目前我国养老机构领域的管理政策、监管力量仍较薄弱，行业自律缺乏。不少受利益驱动的私人营利机构涌入养老市场，加剧了市场秩序的混乱。而对于一些管理比较规范、服务水平较高的民办非营利性养老机构，政府给予的支持力度还有待提高。最后，我国目前的养老护理员缺口达1000万人左右，而且现有的护理员队伍大多未经过专业的培训和考核，全国范围内通过国家养老护理员资格认证的仅1万多人。

　　其三，在社会层面，全社会对待老龄化和养老事业的态度和观念需要进一步提高。由于我国面临着“未富先老”、高龄化、空巢化、社会保障制度滞后等一系列特殊困难，传统“养儿防老” 的家庭养老方式已不能完全适应现阶段的养老需要。这一现状急需社会各界尽快明确目标、达成共识，共同努力，真正建立起“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系”。

　　重点扶持和引导民办福利养老机构建设

　　解决我国养老机构现存的问题，可从以下几方面着手。

　　第一，有关部门应借鉴国际先进经验，立足国情，进一步改进管理理念，建立健全相关政策法规，加大对养老事业的公共财政投入，优化投入结构，提高管理水平，营造良好的市场环境。具体包括：1.采取有效措施，突出强调和保障养老机构的专业化和社会福利性。政府应通过“公建民营”、“公办民营”、“民办公助”等多种形式加大对养护型的福利性养老机构的建设和支持力度，同时把大力扶持和重点引导专业化水平较高的民办非营利组织作为今后工作的重点。在养老院的规划布局上，应注意建设覆盖城乡的专业化、福利性、中小型的养老机构，以更好地发挥对居家和社区养老的支撑作用。2.进一步完善和规范我国养老行业市场。尽快制定和实施符合我国国情的老人身体状况分级评估制度，以及相应的服务和收费标准。同时完善和规范我国社会养老福利机构的硬件设施、服务、管理、服务人员队伍等行业标准，建立相应的评级制度。建立健全兴办养老机构的各项审查批准制度和定期评估制度，并整合多方社会力量，加大监管工作力度。3.加大养老行业人才培养力度，加强职业化建设。增加相应的教育投入，完善教育体系，大力培养专业的养老机构管理人员和养老护理员等专业人才队伍。可借鉴德国、日本等国的先进经验，提供相应的助学金、奖学金和实习机会等，并进一步完善养老行业从业人员的带薪休假、在职进修培训和职务晋升体系。4.大力培育养老机构行业协会等中介组织。引导和鼓励相关行业协会、志愿者队伍等社会力量的成长，并鼓励相关的融资、咨询、评估、仲裁等社会中介组织的发展。在养老机构服务标准的制定、服务质量评估与监督、行业组织和自律等方面，采取政府购买服务等方式，积极发挥相关的行业协会等非营利组织的作用，逐步形成政府、企业和第三部门之间既相互合作，又相互制衡的关系。

　　第二，各类养老机构应加强自身建设，不断提高管理水平、服务质量及与政府部门沟通能力、与非营利组织合作能力、市场营销能力等。同时，加强行业联合和行业自律，共同营造相互取长补短、公平竞争、信息畅通、良性发展的市场环境。

　　第三，老龄化是一个社会问题，应引起全社会的高度关注，共同营造“尊老、知老、助老、养老”的良好社会氛围。特别是老人及家属也应积极学习相应的政策法规和养老知识，以提高自护能力并能理性选择养老服务。

　　（作者单位：中国社会科学院）