中国人民大学李全德副教授主持完成的国家社会科学基金项目《晚唐五代至北宋前期中枢体制及其运行机制研究》（项目批准号为06CZS007），最终成果为同名专著。课题组成员有：刘后滨。

　　中国古代帝国体制下的中枢体制是指皇帝、宰辅构成的国家最高权力中枢的组织体制及其运行机制。自秦汉起，中国古代中枢体制历经数百年的演变至唐代形成著名的三省制，三省制也成为长期以来解释唐宋时期中枢体制变迁的核心概念和主要框架。然而实际上三省制定制未几，变化即起，隋唐以下近八百年的时间里，这种典型的三省制仅存在很短的时间，自安史之乱以后，出现了有别于三省制的新政务裁决与运行机制，即中书门下体制。此后历经中晚唐、五代十国，至北宋前期完成从三省制中经中书门下体制向中书门下、枢密院“对持文武二柄”的二府制的转变。

　　从三省向二府的转变，关键在于中书门下体制的确立以及此后枢密使的产生。二府制之异于唐后期中书门下体制者，在于枢密院的地位。该成果的主要内容便是以枢密院的发展为中心，探讨唐宋之际中枢体制的演进；以枢密院职能的演化为入手点，探讨这一制度的渊源流变及其原因，厘清唐宋时期中枢体制从三省制向二府制转变的演进脉络，进而揭示宋代二府制的真实内涵及其政治意义，同时也有益于我们对中国帝制时代政治体制及其运行机制演变的理解。

　　唐代枢密使、院在其设置之初，其正式名称当为“内枢密使”与“内枢密院”。 “内枢密使”与“内枢密院”不管从职能，还是地位上看都与宋制迥异，站在二府制的立场上看，可谓是枢密院制度的唐朝形态。“内枢密使”以亲信宦官担任，掌机要文书，在皇帝与宰相之间任传宣之责。从枢密使的名号、职掌及其人选看，其出现更多的是中书门下体制这一新中枢体制发展的需要，枢密使的出现是为了适应、配合这种新体制的发展，而不是去破坏这种新体制，是着眼于统治效率的提高而不是分割相权，中唐以后新体制的发展与新形势的结合才催生了枢密使这一新制度的产生。

　　因应着时局的变化，唐后期宦者之势日盛，地位日尊，枢密院也在与时俱进，至晚唐遂有所谓二院、六厅之组织，而两枢密使与两神策中尉至有“四贵”、“四相”之目。后人对此印象深刻，不免也对枢密使对中晚唐政治的参与程度及其影响做出一些过高的估计。实际上枢密使由于其近密的身份特征，干政不免，但传宣之责、沟通君相自始至终这都是唐代枢密使在制度允许内的最基本，也是最主要的职掌，其本身没有人事权，没有决策权，更不具有施政的权力，从来不曾具有与宰相同等的地位与权力，就对晚唐政局的影响之巨而言，也是远不及同一集团中掌握军权的神策中尉。

　　唐代崩溃之后，继承、摒弃，或者调整，唐代的枢密院制度在北方和南方的不同政权中经历了复杂的变化。在后人看来唐代由宦官担任的枢密使制度是一项弊政，然而这项看来本不必存的制度到了五代十国时期，却经历了异乎寻常的发展。

　　五代、北宋继承了唐代的中书门下和枢密院，然而中书门下还是原来的中书门下，不失其宰相地位；枢密院却早已不再是原来的枢密院：在五代的时候，唐代的枢密院便已发展成为最高军政机构。不过当我们把晚唐、五代十国、北宋前期作为一个研究单元，追溯宋代枢密掌军政的渊源时，却发现我们的追溯只能及后唐而止。

　　唐代的枢密使演进为后梁之崇政院，不论从其人选由宦官到亲吏再到文士的趋向看，还是其职能从掌文书、宣传诏命到备顾问、参谋议的发展看，其演进的方向都是指向一种新的宰相机构而不是掌握军政的专门机构，但是这一演变并没有实现：后唐灭梁使这一制度的演变发生转向。枢密院在后唐时期成为最高军政机构，而不是发展成为新的宰相机构。

　　如这项成果所揭示的，掌军政是后唐时期枢密使的基本职能，中书门下与枢密院之间已经有了武事归枢密院，文事归中书的职责划分，中书、枢密对掌文武的格局已经初步出现。在后唐建立之初，后唐枢密院即已开始掌握军务，而不是在以后分割相权而来。后唐时期，宰相与枢密使既分掌兵、民之政，同时又一起作为皇帝的最高顾问集团而共同参与军国大事的谋议。也正是在这个意义上，我们说后唐时期实际上已经出现了建立在职事分工基础上中书、枢密分掌文武的二府体制，深刻影响了五代和北宋前期枢密院制度的也正是后唐的制度而非唐制。

　　唐时出现了二府制，但尚未定型，这当然是站在宋制的立场上的观察。以真宗时期的枢密院作为定型，则后唐以后皆可视作调整的阶段。由于受到诸如枢密使个人的素质、与君主的关系、君主的信任、接近程度以及帝王自身素质等等诸多不确定的因素的影响，使得枢密使的权力缺乏有效地监督而有时很难被限定在确定的范围之内，枢密使经常凭借其特殊的身份而突破其职责范围，侵削中书权力。二府体制也因此在后唐出现之初便不断处于调整之中。调整的内容主要表现在两个方面：一是职能的调整，一是二府关系的调整。其间如枢密院的存废之争，宰相兼枢密使，二府在边缘职事上的争夺，枢密使人选上的文、武与吏能的侧重，宰与枢、正使与副使之间的相互制衡等等诸般变化，在宋代亦皆不同程度的再现，可以说宋代的枢密院制度便是在后周基础上展开的新的调整过程。

　　后唐时期的枢密院的确已经确立了其最高军政机构的地位。这一点有制度上的保证，有时人如君、相、官僚集团的认可，因而与侵权不同。不过其所执掌的军政，尚无一个明确的范围，而是在不断发展中。成果在后唐、真宗时期都钩稽了枢密院职掌的史料，从中我们可以看到枢密院的职能扩展的步伐，而这些职掌到了真宗时期便大致确定了。总而言之，五代的枢密院因执掌范围尚未广，机构犹简，至宋代真宗以后，则职能扩大，事务扩大，机构扩大，人员扩大，已庞然大物矣。

　　二府关系的调整主要表现为从宰枢合一到二府分职。后唐时期一方面确立了枢密院军政首脑的地位，另一方面又使宰相兼任枢密使，二府关系从一开始便因为以真宰相兼任枢密使而变得错综复杂。后晋时期枢密院罢而又复的过程，证明枢密院作为一种有效的制度在当时存在的合理性。从后晋恢复枢密院之后，中书、枢密之间的关系实际上主要表现为宰相与枢密使互兼的问题上。后周初期罢宰相兼枢密使制度，可以说在整个五代至北宋前期枢密院制度发展上都具有转折性的意义。此后除了周世宗富有深意的临终安排外，宰相兼枢密使的局面已不再出现。二府分职后中书、枢密之间的关系进入了新的调整时期，至真宗时期达到较为理想的状态。

　　唐宋变革期内枢密院职能的演进和二府关系的调整也伴随着枢密使长贰人选的变化。在此期间，枢密院的职能从内廷宣传诏命、掌机要，进而备顾问、参谋议，到走向外朝掌军政，一路演进，回头看，已经是形神俱变。而其人选，从宦官独占，经历文吏、文士与武吏、武将的杂糅竞进，到文臣独揽，其间人群之升降、荣辱，适为社会变迁之反照。

　　从唐至北宋，枢密院长贰人选之间的差别，前后对比越来越显著。与此相反的是，枢密院长贰人选与中书门下宰相之间的差别却越来越小，从能力、学识、与君主的远近亲疏关系等方面已经完全看不出他们的差异。其背后的原因是对枢密院定位的改变：枢密院越来越成为一个制衡宰相的工具，制衡精神发挥到极处，这个位置比位置上的人更加重要。这种对枢密院制衡作用的发挥始自北宋初期二府关系的调整，五代时期尚不如此。

　　如前所述，唐五代枢密使制度变化的动因主要是形势的变化，出于追求效率的需要。军事环境下，军务越发凸现出来。军机成为最大的枢密，参与军机的谋臣成为重臣，渐渐与文官之首分立。人与事合一，掌枢密之事亦需相应之才。五代的枢密使勃勃有生气，彼时文臣自也不成为防范的对象。北宋建立的前期，宋太祖尚能从效率与控制两方面着眼调整中书与枢密的关系，这一点观察彼时枢密院属官如承旨、直学士等等的活跃可知。至后期随着统一战争的大致结束，二府界限日严，互不相知的局面开始出现。到了宋太宗时，为了保证自己的统治，一度大量重用亲信或藩邸旧僚，对二府的利用几乎完全从控制与制衡出发，表现为武事不振，效率低下。真宗的统治方式、政府的权力结构、组成与管理方式等都发生了重大的变化，这使得真宗不可能像他的父辈们那样将自己的统治主要建立在个人的权威与才智之上，他需要一个更为完善而高效的体制：枢密院的职掌扩展，以达到与中书的平衡，二府职能、权责越发明确。中书、枢密各掌庶务，同议大政，既保持了由职能上的分工所带来的相互制衡，又保证了分工中的协作，表现出二府作为一个统一的决策机构的整体性。同时也发展了它们作为一个决策整体所需具备的有效的沟通方式，并得到制度上的保证，如互报法、宰枢聚厅等。这种制度化的保证，又成为真宗朝之后二府体制变化的基础。

　　在这样的二府制下，中书、枢密分掌民政与兵政，对举文武二柄，不像中书门下体制之下的宰相无所不总，造成事任、权责的集中；也不是像三省制那样实行分层决策与分层行政，通过文书的起草、审核和执行的运作流程来实现权力的分割与制约；而是按照 “依事系任”的原则进行事权分割，在有关事任的管辖权限之内，则又决策、执行、管理一体化，兼顾制衡与效率。中国传统政治的成功经验之一就是发达的政治分工和权力制衡观念。政治分工，是指职能上的分工，发达的政治分工，标志着政府体制的完善与行政管理经验的成熟，同时也是权力制衡观念的基础。从这一个角度看，宋代军政分立为特征的二府制，是一种进步，明确了分工与职责，可有效的防止权相的产生并起到相互制衡的作用，不动声色的加强皇权。

　　北宋承周，宋代的制度起源当然要首先在五代追寻，不过来自南方的参照可以使我们对唐宋之际的社会变化有更多的了解。正所谓分波而共源，百虑而一致，在同时的南方诸政权中，大多数国家也都设立了枢密使或类似的职官与机构，主要国家也都同样发展出掌军政的职能，在有的国家还进而发展为新相制。其中南唐还早于北宋数十年结束了武人政治的局面，建立了发达的文官体制，同样的，也早于北宋数十年建立起了典型的也是最早定型的“文臣掌枢密”的制度。与枢密院制度在北方五代的发展相比，枢密院制度在南方经历的不同的演变途径，也展示了枢密使发展方向的另一种可能性，充分显示出唐宋变革期内制度变革的复杂性和多样性。