烟台大学房绍坤教授主持完成的国家社会科学基金项目《不动产征收法律制度研究》（项目批准号为07BFX029），最终成果为专著《公益征收法研究》。课题组成员有：王洪平、苏海健、杨曙光、张洪波。

　　征收是指为了实现某种特定的公共利益，由立法机关或行政机关通过主权性法律行为，对宪法所保障之财产权益予以全部或者部分剥夺的法律制度。虽然自新中国成立以来，我国法上就存在征收制度和征收实践，但迄今学界就征收的概念、类型、主体、目的、标的、程序、补偿等问题仍没有作出系统深入的研究。我国既有征收制度的不足、征收立法的困惑以及征收实践的失范，无不与征收理论研究的此种不足直接相关。这项成果主要包括八个部分：财产权的宪法含义与宪法保障、从财产权限制到管制性征收、征收的基本范畴、征收的当事人及关系人、征收的目的、征收的标的、征收的程序、征收的补偿。成果以制定我国未来的统一征收立法为旨归，对征收的基础理论作了全面、系统、深入地研究，提出了一系列立法建议。

　　一、征收立法须以财产权保障为主旨

　　表面看来，征收是一项财产权剥夺制度，但究其立法主旨，却是一部财产权保障法，而非授予国家以征收权的赋权法。我国立法应确立财产权的双重保障机制，即个别保障与制度保障、存续保障与价值保障。个别保障，旨在保障人民的财产权免受不合法之国家权力的侵害，从而促进个人作为自主的道德主体，能够形成和发展对自己生活自我负责的能力；制度保障，旨在确保一个正常的社会和政治秩序架构的存在，从而防阻国家取消私有财产权制度或者削减其类型；存续保障，旨在维持财产权的既有状态，从而避免受到国家的恣意剥夺与限制；价值保障，旨在损害填补而非现状维持，当财产权遭受国家的剥夺或重大限制时，财产权人有权请求财产权价值损失之补偿。

　　二、管制性征收应纳入我国征收立法

　　管制性征收（Regulatory Takings）是因国家对私人财产权采取过度的限制性措施而造成的征收，属征收的一种类型。我国现行法未明确认可管制性征收制度，其原因与我国宪法财产权条款的结构有关。我国宪法财产权条款采取的是“保障+剥夺”的二层结构模式，这与宪制发达国家采取“保障+限制+剥夺”的三层结构模式存在显著不同。这一“限制”结构层的缺失并不表明财产权在我国法上是一种未受到限制的基本权利，更不能由此认为我国宪法比采“三层结构”模式的国家在财产权保障方面更为周全；与之相反，这只能表明，面对广泛的财产权限制与管制，我国人民尚缺乏完善的借以对抗国家财产权“侵犯”的保障机制。

　　三、征收与征用的概念关系应重新界定

　　我国2004年宪法修正案正式确立了征收与征用两个并列的概念，《物权法》沿用了这两个概念。综合修宪说明及学者论述，认为之所以应区分征收与征用，是因为二者在目的、对象、效果、救济等方面存在着本质不同。但本成果认为，就目的而言，《物权法》第44条（征用条款）规定的“抢险、救灾等紧急需要”也属公共利益的范畴，因而征收与征用在目的上不存在本质区别；就对象而言，《物权法》第42条（征收条款）将征收的对象客体仅限于不动产，显然失之褊狭并且缺乏比较法上的依据，域外普遍立法例认为征收的对象同样可为动产，在这一点上征收与征用也不存在本质区别；就效果而言，主张区分征收与征用者认为，征用存在使用后的返还问题，而征收则否。但这项成果认为，征收是所有权的剥夺，征用是使用权的剥夺，但不论是所有权还是使用权都属一种财产权，因征用而导致的使用权剥夺仅是一种“部分征收”而已，因而征收与征用在此方面也不存在本质区别；就救济而言，《物权法》第44条规定了征用情形下标的物毁损灭失的补偿问题，主张区分征收与征用者认为，这构成了这两个概念区别的一个方面。但这项成果认为，当财产被征用后发生了“毁损灭失”而不能返还的情形，已经发生了由使用权剥夺（征用）向所有权剥夺（征收）的转化，此时的补偿在性质上属征收补偿，因而二者在此方面也同样不存在本质区别。

　　四、征收的当事人及关系人应作全面规定

　　在征收法律关系之主体的确定上，我国目前法律存在严重缺陷，如《城市房屋拆迁管理条例》把名为“拆迁”实为“征收”的当事人确立为拆迁人（私主体）与被拆迁人（财产权人），明显不当。征收法律关系是一种复合法律关系，包括因征收请求权的提起而引发的法律关系和因征收权的实施而引发的法律关系，前者主体包括征收人、征收请求人和被征收人。征收人恒为国家，除国家外的任何主体都不能成为征收人。征收关系人非为征收法律关系的主体，但因征收的实施可能致其权利损害，从而有权在征收法律关系中提出独立的权利主张，用益物权人、担保物权人、合同债权人（如房屋承租人）都可能成为征收关系人。

　　五、征收的目的必须严格限定于公共利益

　　征收的目的只能限于“公共利益”，非公共利益所需不得实施征收。我国征收实践中存在的最大问题之一即在于公共利益之名的滥用，诸多纯粹出于商业目的的征收大行其道。公共利益的概念难以在立法上作出明确界定，为使其外延明晰化，这项成果提出了六项界定公共利益的实体标准：受益人的不特定性和多数性标准、征收目的实现上的必要性标准、征收前后财产利用上的效益性标准、公众的直接受益性和实质受益性标准、被征收财产的位置信赖或垄断性标准、征收利益的确定性标准。公共利益的界定还必须遵循一定的程序机制，如把公共利益调查与审查作为征收决定作出前的一个独立程序阶段，把“民主商谈”确立为公共利益界定必须遵循的实质性程序原则，把“公共利益听证”确立为公共利益界定中必须遵循的一个程序环节。此外，要严格界定公共利益，我国法还必须确立公共利益的司法审查制度。

　　六、征收标的不限于不动产财产权

　　我国宪法征收条款并未将征收标的仅局限于不动产财产权，但由于《物权法》第42条的规定，导致征收标的被不当地限缩为不动产财产权。这项成果认为，征收标的范围是极其广泛的，凡属宪法财产权保障范围内的私人财产权以及集体所有土地都应一体地纳入到征收标的的范围。在征收标的问题上，我国法还应确立征收标的的扩张制度，即应赋予被征收人以“全部征收”请求权和“完全征收”请求权。所谓全部征收，是指征收标的因征收而剩余的部分已不敷从来之使用，从而被征收人请求对整个征收标的予以全部征收的请求权；所谓完全征收，是指当征收标的的部分权能被征收而致其其他权能无法实现时，被征收人请求就征收标的的剩余权能予以征收的请求权。

　　七、征收的正当程序应作严格周密的规定

　　征收程序是一种严格的正当程序，是征收立法的“重中之重”。征收程序的设置应体现出以下六个方面的价值功能：一是确保征收程序的公开透明性，二是确保程序参加人的平等参与性，三是确保程序性权利义务的完整性，四是确保程序阶段时序展开的合理性，五是确保征收救济的及时有效性，六是征收程序的公正与效率。在具体的程序步骤上，这项成果提出了以下程序设计：用地项目审批→农用地转用审批→进入土地调查（权属登记）→协议价购→拟征收土地的公告→建设项目公益性认定→征收申请的提出→征地补偿款预存→当事人再次协议的劝告→征收核准→征收的通知与公告→补偿安置方案的协商确定→补偿安置方案的听证及裁决→补偿安置方案的通知与公告→补偿安置方案的实施→供地→相关争议的裁决及救济（自力救济、社会救济、行政救济与司法救济）。在类型上，征收程序可分为一般程序与特别程序，上述程序即为一般征收程序。特别征收程序即紧急征收程序，体现为我国现行法上的征用程序。

　　八、完全补偿应被确立为征收补偿的原则

　　我国现行法就征收补偿应采取何种原则未作明确规定。这项成果认为，征收补偿与民事损害赔偿并不具有质的差异，民事损害赔偿采“完全赔偿”原则，征收补偿同样应采“完全补偿”原则。依完全补偿原则，对被征收人因征收而导致的全部损失都应予以填补。在此原则下，财产价值的确定不仅应考虑财产的客观价值，同时亦应考虑财产的主观价值。为达完全补偿目的，我国法应确立一个征收补偿的标准体系，在此体系下明确规定多元的补偿标准，如市场价值标准、重置成本标准、加成补偿标准、收益价值标准等。在征收补偿的范围上，应特别考虑“生活权”补偿问题，我国现行法规定的“生活水平不降低”标准实际上对此已经作了考虑，但在实施中尚存在较大的问题。在征收补偿的方式上，我国法应进一步完善“替代补偿”方式，如构建权利替代补偿方式。